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资本视典|清除资本市场“害群之马”进入倒计时!量刑、索赔、跨境监管落实有方

本文来源于财经网 2021-07-09 21:23:00
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“《意见》是一个路线图,也是一个时间表。”这是中国人民大学法学院教授时延安对于7月6日中办、国办公布的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(以下简称《意见》)的评价。

从路线上来看,《意见》对加快健全证券执法司法体制机制,加大重大违法案件查处惩治力度,加强跨境监管执法协作,夯实资本市场法治和诚信基础,推动形成崇法守信的良好市场生态作出重要部署。突出体现了坚持法治原则、坚持统筹协调、坚持“零容忍”要求、坚持底线思维的四方面导向。

从时间上来看,《意见》明确提出2022年、2025年两个重要的时间节点。

中国证监会主席易会满在接受新华社专访时表示,到2022年的目标包括“依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立”“重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制”“资本市场秩序明显改善”等。

到2025年的目标包括“证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升”“行政执法与刑事司法衔接高效顺畅”“崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成”等。

“零容忍”背后:法制建设层层递进

易会满指出,较长一段时间以来,由于制度建设存在短板,证券违法犯罪成本较低。上市公司财务造假和内幕交易、操纵市场等违法行为呈高发态势,发生了诸如康得新、康美药业等恶性案件,社会各方反映强烈。

此外,财经网还注意到,有权人员以权谋私在IPO前夕突击入股,伴随企业上市实现“一夜暴富”的“造富”行为也时有发生。上述不正当“造富”随着注册制改革的逐步全面推行,有进一步猖獗之风险。因此在放宽前端准入的同时,对加强后端的监管执法提出了更高要求。

而《意见》的提出绝非偶然,是各部门基于国内资本市场发展长期酝酿的结果。

事实上,自2015年启动的《证券法》修法过程就已经重视有关证券违法行为的查处与打击,2019年12月最终通过的《证券法》修订无论是在信息披露、内幕交易、操纵市场、控股股东/实际控制人责任方面都大大夯实了证券违法责任的处罚力度。新《证券法》实施后,国务院副总理刘鹤在2020年6月18日的陆家嘴论坛上,首次针对资本市场改革提出“建制度、不干预、零容忍”的要求,中国证监会也在秉承这一理念的基础上开始在具体工作中落实新《证券法》各项“强监管”要求。

在此基础上,中央全面深化改革委员会于2020年11月2日审议通过《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》,要求依法全面从严打击证券违法活动,加快健全证券执法司法体制机制,加大对重大违法案件的查处惩治力度,夯实资本市场法治和诚信基础,加强跨境监管执法协作,推动构建良好市场秩序。

华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧向财经网表示,本次两办《意见》正是前述立法、政策的进一步深化与响应,体现了党中央、国务院对于中国资本市场“从数量看发展”转向“从质量要发展”的新阶段,传达出监管层下大力气清除资本市场的“害群之马”的决心与信心。

顶格处罚或再调整?定罪量刑势必从严

依照时间表,“2022年是《意见》发布实施后的第二个年头,这意味着很多问题需要马上解决,不能延迟处理,有关立法、执法、司法举措要有立竿见影的效果”中国政法大学法学院教授李建伟向财经网表示,“事实上有些重要问题也是能马上得到有效缓解的问题。”

据易会满介绍,意见印发后,一批重点任务取得了积极进展。其中包括从重从快查办了一批重点类型、重要领域的典型案件。乐视网财务造假等案件已作出行政处罚。华晨债、永煤债等债券信息披露违法违规行为受到查处。首单证券纠纷特别代表人诉讼——康美药业证券虚假陈述责任纠纷一案已经启动。康得新已完成退市摘牌。

这离不开立法的逐步完善,2020年3月1日,修订后的《中华人民共和国证券法》正式施行;2021年3月1日,《中华人民共和国刑法修正案(十一)》正式施行。在法律“组合拳”的威慑下,资本市场违法犯罪成本显著提升。

如今,“重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制”正式进入倒计时,有关部门是否会对顶格处罚再做一些修订措施,从而加大刑事惩戒力度?李建伟向财经网表示,依照《意见》提出的基本理念、原则与精神,应该是大概率事件。

而清华大学法学教授汤欣则认为,《意见》是要求贯彻落实刑法中已经做出的新规定。

至于如何贯彻落实,时延安向财经网表示,《刑法修正案(十一)》对证券犯罪进行了较大规模的修改,证券犯罪的“犯罪圈”比较完善,法定刑总体向上进行了调整,罚金刑也采取无定额罚金制。在时延安看来,《意见》出台后,在入罪门槛即犯罪数额、量刑尤其罚金刑适用上采取相对从严的思路,以形成对这类犯罪的有力威慑。

前置程序的一体两面:废除系必然要求

除了进一步打击资本市场重大违法犯罪迫在眉睫,一直以来,市场对于取消民事赔偿诉讼前置程序也有较高的呼声。本次《意见》就明确提出,修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释,取消民事赔偿诉讼前置程序。

对此,郑彧向财经网表示,有关证券违法行为的民事赔偿诉讼前置程序有其特定的历史背景和效果,也是以“新兴+转轨”为特点的中国证券市场发展一种具有中国特色和时代背景的制度设计。

前置程序的好处在于在诉讼层面减少了原告的举证责任,减轻了法官在案件事实审理方面的负担,从个案的效果上是良好的,但是,从法理意义上,无论是新老《证券法》都没有在诉讼程序上限制投资者维权的诉权,虚假陈述立案的前置程序只是通过司法解释的方式在法院系统执行,从而整体上确实也影响到了利益受损的相关当事人寻求自主救济的机会与可能。

2020年7月31日,最高人民法院公布的《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》第五条的规定,曾经被业内解读为自2002以来一直需要遵守的证券纠纷类诉讼的前置性程序要求被以“新法替代旧法”的方式予以废除,但该条毕竟只是通过“代表人诉讼适用有前置程序的案件,普通诉讼程序适用无前置程序”这样的间接表述方式,并无明文废除前置程序,因此导致司法实践中仍存在有的法院固守前置程序要求,有的法院可以突破前置程序的执法不统一的问题。因此,明文废除前置程序也是司法统一化、标准化和可预期的必然要求。

从效果来看,废除前置程序是否能有效推动证券民事诉讼的常态化呢?对此,汤欣向财经网介绍称,前置程序的取得将会降低受到财务造假行为侵害的投资者起诉索赔的门槛,但参考发达市场上的既有经验,绝大多数受害投资者及其律师仍然会选择已经受到行政处罚的当事机构和个人提起诉讼。

对于如何切实发挥废除前置程序的作用,郑彧表示,应该明确司法系统在处理证券违法行为的民事、刑事审理中如何适用证券监管部门已经查明的事实,提升证监会系统就案件事实认定的证据证明效力,简化原告的举证责任。

跨境监管合作的两个维度:审计底稿与投资者赔偿

7月初,滴滴正式在纽交所挂牌上市,因其在国内业务规模庞大,掌握大量的个人隐私数据,境外上市后,滴滴的数据安全成为用户关心的问题。日前,国家网信办发布了滴滴实施网络安全审查的公告,其软件也被下架处理。

无独有偶,本次《意见》也明确指出,要进一步加强跨境监管执法司法协作,具体包括加强跨境监管合作、加强中概股监管、建立健全资本市场法律域外适用制度、增强证券执法能力、丰富证券执法手段、严格执法公正司法6个方面。

对此,李建伟告诉财经网,境外上市涉及的国家安全利益被强调,协调本国国家利益和企业主体利益的保护将成为焦点。此次“滴滴数据安全”事件就与滴滴赴美上市密切相关,这之中就可能存在着严重损害中国及国民利益的情况。如果国内法的域外适用法律制度薄弱,将使得证券违法活动的地点转移至境外,那么中国及国民利益将可能持续受损。

不过,尽管“滴滴数据安全”事件与《意见》的发布有时间上的巧合,但北京大学法学院教授郭雳认为,这个时点公布文件,并非针对某家企业、某类现象,不是某种即时性应对,更多的是着眼于系统性构建。

郑彧向财经网表示,从目前来看,跨境监管合作还是围绕着审计底稿和投资者赔偿两个纬度。其中审计底稿在排除国家安全利益考虑因素外,也是为了投资者赔偿或者违法者追责的最终目的。因此,好的跨境监管合作其实才有利于各个监管机构更好地实现其所在母国法律项下对于投资者保护的初衷。

对于跨境监管合作的意义,郑彧表示,由于目前美国已经通过《外国公司问责法案》,涉及红筹或者中概股的已上市公司面临在美国场内证券交易所退市的风险,而现实且理性的跨境监管合作则有助于减少这类政策导致的风险。

“此外,当谈及合理的跨境监管合作时,这种跨境监管合作应该是双向、互惠而非单边、自利的监管安排,因此,一旦理性的跨境监管合作框架开始形成,能更好地消除跨境资本流动过程中的信息披露盲点,提升红筹股或者中概股企业的信息披露质量,消除可能的监管套利行为。”郑彧补充道。

结语:

除了上文提到的几点内容之外,本次《意见》还强调要建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、着力提升证券执法司法能力和专业化水平、加强资本市场信用体系建设、加强组织保障和监督问责等内容。

其中,一批重点任务已取得了积极进展。包括有关法律法规的制定工作加快推进,期货法草案已经全国人大常委会一读审议;私募基金条例即将提交审议;成立打击资本市场违法活动协调工作小组,配合最高人民检察院建立派驻检察的工作机制。北京金融法院正式成立。

严打证券违法、达成阶段目标的倒计时已经开始,李建伟表示,2025年是“十四五”规划的收官之年,意味着“十四五”规划的所有目标需要达成。保障经济发展取得新成效是“十四五”规划的重要目标之一,打击证券违法活动是促成经济健康发展的重要环节。因此,到2025年,资本市场的相关法律规范要更加科学完备,相关执法与司法衔接更加流畅,以最终形成一个健康良性的投融资生态与资本市场秩序。

【作者:房雅楠】 (编辑:房雅楠)
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