《财经》年会议题二:公共财政与税制改革(实录)

本文来源财经网 2011年12月15日 22:34 我要评论(0
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我国实行公共财政改革以来,财政的面貌发生了重大变化,但是我国公共财政体系还不够完善,公共财政运行中还存在着一些理念束缚和体制机制的障碍,充分发挥公共财政在我国经济社会发展中的重要职能和作用,还有一系列重大问题需要研究

  【《财经》年会专报】12月15日,“《财经》年会2012:预测与战略”在北京举行,以下为“议题二:公共财政与税制改革”会议实录:

  主持人:各位朋友们《财经》年会议题二现在开始,参与这场讨论的主持人是来自中华人民共和国财政部财政科学研究所所长贾康先生,让我们有请议题的各位嘉宾。

  主持人贾康:女士们,先生们大家好。下面我们这个会议单元是公共财政与税制改革这个议题下专题讨论,我们这个单元很荣幸请到了非常重要的相关方面领导者和专家来发表他们的演讲。

  下面我先介绍一下嘉宾:将做这个单位主题演讲的嘉宾是来自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的高强主任;发言嘉宾有第十一届全国人民代表大会常务委员会委员、财政经济委员会副主任委员吴晓灵女士,全国政协经济委员会委员、国家税务总局原副局长、中国注册税务师协会会长许善达先生,清华大学经济管理学院弗雷德曼讲席教授、副院长、经济系主任白重恩,还有美国财政部驻中国经济与金融特使杜大伟先生。下面我们就有请第一位做主题演讲的嘉宾,高强主任给我们做大会演讲,大家欢迎。

  高强:感谢《财经》杂志邀请参加这次《财经》年会,下面我向大家报告我对完善公共财政体系的一些思考。我国实行公共财政改革以来,财政的面貌发生了重大变化,但是我国公共财政体系还不够完善,公共财政运行中还存在着一些理念束缚和体制机制的障碍,充分发挥公共财政在我国经济社会发展中的重要职能和作用,还有一系列重大问题需要研究和探讨。

  第一,关于公平参与国民收入分配问题,公共财政职能不仅体现在公共支出安排和使用,也体现在国民收入分配调节和均衡。在这两个方面,公共财政都应该注重维护公众的利益,在国民收入初次分配中,公共财政应该通过税收政策和其他的财政政策为国家筹集资金,又同时兼顾企业所得和居民收入增长。在国民收入再分配中,公共财政既要通过税收政策调节企业和居民的过高收入,又要通过预算安排增加对社会保障和社会低收入人群财政补贴,以平衡社会的收入分配。

  从实际情况来看,我国公共财政参与国民收入分配的作用发挥的还不够充分。对筹集政府收入高度重视,而对增加居民的收入则重视的不够,导致财政收入占国民收入比重逐年上升,而居民收入占国民收入分配比重却逐步下降。党的十七大提出逐步提高居民收入占国民收入比重的要求,在这种情况下,作为公共财政就需要积极的参与国民收入分配结构调整,适当的控制政府收入的规模和速度,为居民收入所占比例提高留下一定空间。

  第二,关于国计与民生的关系问题。一个是国民经济,一个是国民生产,两者关系密不可分。国计是民生的基础,离开了国计就谈不上民生,而民生又是国计的归宿,离开了民生国计经济发展也就失去了动力。正确处理好经济发展和改善民生的关系,始终是公共财政面对的一项重要职责。近几年公共财政安排与民生有关的支出大幅度增加,体现了党和政府对改善民生的高度重视,同时也应该看到,虽然我国国民生产总值已经跃居世界第二位,但是GDP绝不等于国家实力,也不等于社会财富。衡量一个国家的经济实力,主要应该看资源竞争力、人才竞争力、科技竞争力、市场竞争力、环境竞争力以及国防竞争力,在这方面我们与发达国家还存在着很大的差距。

  我国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题还没有解决。仍然受到国际资源、市场、人才、技术等各方面的严重制约,这种状况不改变国民经济就难以实现长期稳定可持续的发展,人们生活也难以得到持续均衡的改善。公共财政应该站在国家经济社会发展的高度,不仅要努力保障和改善民生,也要积极研究制定有利于转变经济发展方式和调整经济结构的财税政策,继续加大对资源开发、环境保护、人才培养、重大科研、技术应用以及市场开拓等方面的支持,为经济稳定发展和民生持续改善奠定基础。

  目前,我们国家还处在社会主义初级阶段,经济发展水平还不高,改善民生应当坚持尽力而为,量力而行,统筹兼顾,突出重点,集中解决群众生活最突出的困难和问题。在任何情况下,国家的发展和民生的改善都应当紧紧依靠亿万人民自力更生艰苦奋斗,勤劳创业和积极奉献。

  第三,关于中央财政和地方财政的关系问题。我国实行分税制改革以来,中央财政占全国财政比例有了很大提高,宏观调控能力也有了明显的增强。同时,中央财政又通过转移支付和税收返还将中央集中财力三分之二以上返还给了中西部地区。但是在这种情况下,地方财政特别是县级财政依然非常的困难。

  究其原因主要来自三个方面:一个是中央与地方的财政体系改革滞后,特别是各级财政的支出范围和支出责任的划分一直不够清晰,导致财力保障与支出责任相匹配的财政体制一直没有真正的建立起来。各级政府不断出台新的增加支出的政策,使地方财政和支出范围、支出责任超过了财力的可能。二是中央财政安排用于均衡财力转移支付的规模和比重太小,专项支付比重和规模太大,弱化了转移支付对于均衡地区财力的作用。三是中央财政安排的专项转移支付项目多数又要求地方财政自己配套,是以财力不足的地方财政更加困难。以上三个问题突出表现,使财权在上,责任在下。

  近几年,中央财政积极建立县级基本财力保障机制,保工资,保运转,保民生,在一定程度上缓解了县级财政的困难。但是,由于县级财政的支出责任和范围仍然没有明确划分,现有财力和支出责任仍然难以匹配,县级基本财力保障机制也难以得到完善和稳定。处理好中央财政与地方财政的关系,当务之急是科学的界定中央与地方之间的财政支出范围和支出责任,明确哪一些财政由中央财政负责,哪些支出由地方财政负责,指出由地方哪一级财政负责。中央财政应该按照核定地方支出范围和支出责任,科学的测定地方所需的财力,并通过增加财力均衡性的转移支付予以保障。中央财政制定新的支出政策,应当充分考虑地方财政的可能,并提供相应的财力保障。同时,应当大力压缩专项的转移支付,确需保留的项目一般不再要求地方配套。

  第四,关于城市和农村的统筹发展问题。农业、农民、农村问题,一直是全党工作的重中之重。近几年中央一号文件陆续提出建设社会主义新农村,实现农业现代化,推进城乡一体化建设,推动城镇化建设等一系列重大的任务。2011年中国本级财政和对地方转移支付用于三农的支出超过1万亿,地方财政三农支出也在大幅度增加。但是,从总体上来看,全国财政用于三农的支出占全部财政支出的比重仍然很低,公共财政绝大部分仍然用于城市,公共财政支付中重城轻乡的层面依然没有大的改变。

  有些地方在城镇化建设中不是重点发展小城市、改善城镇的基础设施和公共服务条件、发展农副产品加工和服务产业、吸引农村富裕劳动力力向城市转移,而是盲目扩大大中城市。虽然城市不断扩大,占用农村土地也越来越大,城镇人口也日益膨胀。有些城市未来人口甚至超过了本地的户籍人口,带来了一系列的社会问题。如果农村土地不断被城市建设所占用,农村年富力强和有专业技能的劳动力不断转移到城市,必将会对新农村建设和农业现代化建设带来严重的影响。

  我国现代化的建设瓶颈在农村,薄弱环节在农村,重点在农村,资金需求量最大也在农村,没有农村的现代化也就没有中国的现代化。公共财政应该切实转变观念,真正将农村支出重点向农村转移,从财力分配上支持农村的现代化建设,将农业、水利、小城镇的基础设施和社会发展等作为投资的重点,切实改善农村的生产生活条件,控制大城市盲目扩张。

  第五,关于财政发展的速度与效益问题。随着我国经济快速发展,国家财政收支规模不断扩大,预算安排三农、教育、卫生、科技、文化、社会保障等重点支出连年大幅度增长。多年来我们一直习惯于用财政收入高速增长来衡量经济增长的效益,但是要从公共财政的角度来看,我们就不能只注重政府收入增长,也要注重企业收入和居民收入水平提高。企业是经济发展的核心,也是财政收入和居民收入主要的来源,没有企业收入稳定发展,财政收入和居民收入就将失去保障,而居民收入增长是经济发展最终的目的。没有居民收入稳定增长,经济发展就将失去可靠的动力。公共财政应该从实现政府收入、企业收入和居民收入均衡增长中来衡量经济增长的效益。

  在公共支出方面提高资金使用效率任务也很艰巨,教育经费、卫生经费、水利经费、科研经费以及环保支出连年大幅度增长,但群众关注的上学、医疗、生态、环保等,还有很多问题没有解决。我们衡量公共财政支出的绩效不能只满足于看支出数额的增长,更要关注财政资金是否用在经济社会发展和民生改善最急需的地方,是否解决群众最关心的实际问题,公共财政应该切实加强科学化、精细化管理,制定符合实际的绩效指标体系,加强绩效的考评和考核,并实行严格的责任追究制度。

  第六,关于科学评价宏观税收负担问题。我国的宏观税负重不重要,社会上有着不同的意见。一种意见认为我们公共财政收入占GDP比重也就在20%左右,远远低于经济发达的国家。财政收入占GDP的比重并不高,而且还存在着比较大的上升空间。还有一种认为我国在公共财政收入之外,还存在大量政府性非税收收入,包括政府基金收入、土地出让收入、社会保险收入以及各种行政和服务型的收费收入。如果将全部政府收入加在一起,我国的宏观税负是比较重的。在各项政府性收入当中,群众反映强烈的并不是税收,而是多种政府性收入,有些收入未经法律法规确定,而是由地方政府和部门自行设立,还有一些收费项目管理比较混乱,随意性较大,也有一些收费项目没有纳入政府预算统筹安排,而有收费单位和部门自收自支。

  我国对宏观税负的统计缺乏科学规范标准和口径,难以客观公正的反映我国宏观税负的实际水平,作为公共财政应尽快建立符合我国国情,科学规范的政府性收入统计制度,全面准确的反映政府性收入实际规模和企业居民实际负担水平,并向社会公布。在此基础上,对国家的税负政策做出适当的调整,重点是对各项政府性非税收入认真进行清理,凡是未经地方法规规定,由地方和部门自行设立的收费项目,以及不符合经济社会发展需要的收费项目,应当坚决予以取消。

  第七,关于防范地方政府债务风险问题。改革开放以来,各级地方政府通过向银行和金融机构借债筹集大量资金,用于基础设施建设、市政建设和民生工程。应当说,在我国经济稳定增长和财政收入稳步增加的情况下,政府举债部分债务,用于某些特定支出并不可怕。问题在于,地方政府举债必须要符合法律法规要求,必须要履行一定的审批程序,必须保持一定的规模和结构,必须用于经济社会发展最急需的方面,必须有稳定可靠的偿债资金来源。

  从资金来看,地方政府在债务举借、使用和偿还方面都存在一些问题,有些项目过于超前,使用效率不高,缺乏偿债能力。大部分地方未在预算中安排偿债资金,对于地方性债务风险,我认为应该从两方面分析:一方面,我国地方性债务主要用于基础设施建设,形成大量政府性资产。这与西方国家举债用于消费性支出和军事开支有着很大不同。如何能够通过适当的方式将一些政府性资产变现,债务的风险并不大。而另一方面在我国变现政府性资产实际上存在很大困难,不少项目收益率很低,难以实现现金流,难以归还到期的债款,又存在着比较大的风险。而最大的风险在于有些地方将举债投资作为加快发展的一个必然途径。这种思路容易导致地方债务规模不断扩大,增强经济发展对投资的依赖性,也影响经济的可持续发展。我们应当汲取欧美国家发生债务危机的教训,转变发展方式,实现经济社会全面协调、可持续发展,对地方政府债务实施规范严格的监管,有效防范风险,切实遵行速度和效率相统一的方针。

  第八,关于税制改革问题。作为公共财政重要组成部分,税收应该具备三大功能:一是筹集公共财政收入,二是调整社会收入分配,三是与产业结构相配合,引导国民经济协调发展。从2000年到2010年,我国税收平均每年增长19%,税收筹集财政收入功能得到充分的发挥,相比之下,税收的调节功能显得比较薄弱。税收的功能也存在着一条腿长一腿短。

  存在上述问题的主要原因,一是,我国的税法层次比较低,主要是税收条例和税收暂时条例,没有真正上升到法律。第二,税收结构不够合理,间接税所占比重太大,具有调节功能的直接税所占比重太小。第三,税收政策注重纳税公平,而忽视了区别对待,强调了税收优惠而弱化了税收制约,税收政策与产业政策衔接的不够紧密。四是,税收监管制度不健全,有的地方为招商引资不顾产业政策而给予税收优惠,居民收入信息不够透明,税务部门难以掌握居民的实际收入,而对企业所有者不能准确的核定个人收入,而其个人和家庭消费支出又在企业的成本中列支,既减少了个人所得税,也流失了企业所得税。

  今后税制改革方向应该重在强化税收的调节功能。第一,切实加强对个人收入的税收调节,重在调节过高收入,尽快建立起居民实际收入信息共享制度,准确掌握居民的实际收入,并严格依法监管,科学核定企业所有者个人收入,并禁止其个人和家庭消费支出在企业成本中列支,对居民的房屋交易增值和其他个人交易增值应当征收个人所得税,或者是特别增值税。

  有学者建议,应当尽快对居民消费型住房全面开征房产税,我建议应当慎重研究。“十二五”规划纲要明确提出加快转变经济发展方式,逐步实现以扩大国内消费拉动经济增长的需求,而改善居民住房就是扩大消费的一个重点领域。在房价居高不下的情况下,在住房消费环节开征房产税,势必会遏制国内消费扩大,影响经济稳定增长,我们应当严格限制住房投机,而不应当限制居民改善住房条件,扩大住房消费。还有学者提出在征收房产税的时候,对居民保有房产税基重新进行评估,每隔几年就要评估几次。我认为这是不合理的,因为对居民保有价值反复进行评估,势必会增长居民住房税基不断增高,从而增加居民的负担。我国居民购买的住房价格中已经包含了多项税收和土地出让收费,在这种情况下,再征收房产税是一种重复征税。

  第二,实行有利于经济发展方式转变的税收政策。一是适当调整消费税征收范围和税率,为了鼓励居民扩大消费,应当适当的调整消费税的征收范围,对部分日用消费品不再征收消费税,对某些高耗能、高污染的产品则应该开展消费税,对于消费税的税率也要进行或高或低的调整。二是对增值税实行差别税的政策,对科技产品、清洁能源产品、节能减排产品以及国家其他鼓励发展的行业产品,应该研究实行较低的增值税的税率,对国家限行发展的产品将应该实行较高的增值税税率。

  三是加强环境保护,应该开展环境保护税,对于高耗能、高污染的产品以及行业应该征收较高的税。同时,完善资源税,将其他的能源性自愿性的产品纳入资源税的征收范围,并对短缺资源实行较高资源税的税率。

  第四,健全税收法制,逐步将目前各种税收条例修改完善,经人大审议通过成为法律。今后,对于涉及经济社会发展全局和社会公众利益的法律,应当经过全国人大或者全国人大常委会审议批准,以增强税法严肃性和权威性。

  第九,关于健全预算法制问题。1994年颁布的《预算法》对于完善我国预算法制制度,规范预算管理发挥了重要作用。随着我国经济社会的发展和民主法制建设的不断增强,现行预算法与现实需要不相适应的问题越来越突出。一是主要表现在对预算的编制完整性缺乏明确的表述,有些政府收支未纳入预算,脱离人大支出,征收和使用不规范,或者是滋生腐败现象。二是对规范预算管理执行缺乏严格的约束,不少地方政府未经法律程序在预算之外追加新的支出,影响预算的法制性和绩效性。三是对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述,执行不够规范,削弱了财政体制和转移支付的作用。四是对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定,不利于防范与管理地方政府的债务风险。五是对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性。六是对预算公开缺乏明确要求。

  为了完善《预算法》全国人大常委会将《预算法》修改列入立法规划,经过多年的论证修改和完善,《预算法》修订任务已经基本完成,全国人民常委会即将进行审议。《预算法》的规定标志我国预算法制建设和公共财政管理进入一个新阶段。今后工作的关键是增强法律的尊严和权威,坚持以法理财、科学理财,民主理财,对《预算法》违反行为严格执法追究责任。

  以上是我对完善公共财政体系一点思考,不妥当的地方请大家批评。谢谢。

  主持人贾康:非常感谢高强主任的演讲,在有限的时间内他站在全局的高度上谈了一系列重大问题。他的看法。我感觉这里面包含了一些非常重要的观点和建议。我们下面抓紧时间进入其他几位嘉宾的发言。首先我们有请吴晓灵主任发言。

  吴晓灵:刚才高主任非常全面谈了公共预算和公共预算面临的问题,以及他的一些建议,谈的非常深刻。我也是来自全国人大,我想从一个小的角度,发挥人大预决算审查监督职能,稳步推进民主法制建设。刚才高主任提到所有公共财政那些问题都应该通过预算编制执行来得以体现,建立现代公共预算体制是民主法制建设的主要部分,财政统计预算监督是现在公共预算体系的本质要求,也是预算国家的基本要求,建立现代公共预算体制才能让公共服务的均等和和公共财政体制成为可测定可评价的制度,才能把看不见的政府变成看得见的政府,实现人民对政府财政权力的制约和监督,建立法治政府、责任政府和绩效政府。

  第二,宪法规定全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况报告。第十一届人大财经委员会和预算工委在履行职责、推进预算监督方面做了许多努力,特别是在高主任的预算工委领导支持下做了非常多的工作,我们也借此机会和大家汇报一下。

  在预算范围方面,因为我们财经委和预算工委每次审议财政部提出预算的时候,每一年都会在全国人大的会议上有一个审议报告,应该说从十一届人大常务会议以来,每一次审议报告当中不是一般性的提出了建议,而是对许多重大事项提出了时间性的要求。

  从2008年开始,大概跟大家介绍一下:我们要求政府从2011年开始将非税收入纳入预算,过去我们预算是非常小的,只是公共财政预算那一块,而且主要来源是在税收;要求政府在2012年提交全国国有资本预算;要求政府试编社会保障预算;要求政府2011年向全国人大报告地方土地出让收支情况。

  全覆盖预算才能加强监督,我们过去预算是非常不完整,只有政府公共预算这一项,其他没有纳入到各级人大审议的预算。还有政府性基金预算、国有资本金预算和社会保障预算,这些都会在2012年,和我们《预算法》通过之后,会全部纳入到预算的监督范围之内,经营预算的编制和监督范围之内。

  在细化预算方面,政府预算的收支科目分类、款、项、目,过去预算基本上就是分类,像文教多少,农业多少这种大类,但是这样的话,我们很难知道这些钱具体花到什么地方去了,是不是花到我们大家认为应该花的地方去。我们要求政府2009年预算时关于民生社会发展等重建支出要落实到款,要求政府力争在2012年将中央本级预算重点支出编制到“项”“目”,但是这些都还是一个初步要求。要求2012年初将中央本级75%的基建项目编入部门预算,我刚才讲到这个“项”在预算科目当中的第三项,现在有这个“项”里头很多预算就是固定资产投资一下子列几百亿,并不知道这几百亿都是上一些什么样的项目。于是,这些钱当人大批准之后,各级人大批准了就各个政府部门回去自己分钱,于是就产生了“跑部钱进”,大家要去到政府机关去跑这个钱,而不是把他的要求提出来由人大通过之后去执行。

  要求将转移支付和代编预算安排支出除少数特殊项目外,应在6月30日下达完毕。我们的预算有时候下达的很晚,因为我们批的时候是很粗的框架性数字,回去之后各个部门再去分钱,到了很多执行部门时候,很可能到了第三季度,到了第四季度就突然出现年底突击花钱的问题,所以我们将转移支付和代编预算安排支出,除少数项目之外,应在6月30日下达完毕。

  细化预算才能做到没有预算不开支,才能减少“跑部钱进”的腐败和寻租问题,细化预算能够督促各级政府按五年规划编制年度计划,滚动发展,减少项目的随意性,项目等钱是正常的预算方法。我们是计划经济,是计划指导的市场经济国家。我们编制这些计划应该是有长期准备的,我们常常到人大要来钱以后才把这些钱分到项目上去,其实我们应该是有我们很多要打算发展的项目。我们五年规划做的这么宏伟,应该把这些项目排出来,根据人大今年财政总盘子能够有多大预算量,我们应该在这个资金总额之下来排这些项目,哪些项目更重要,把他的项目金额累加形成预算,到人大来批准,这是西方国家正常做法,但是我们做不到,我刚才提到我们希望明年发改委能够拿出75%的代编项目预算来,不知道能不能够做到。只有这样的话,才能把预算监督真正落到实处。

  在预算公开方面,要求预算批准后15日向全社会公开,逐步向全社会公开部门预算。中央级和地方政府预算,人大批准之后15日应该向全社会公开,各个部门的预算也应该向社会公开。到今年98个中央部门向人大提交预算案,其中90个部门向社会公开了预算。应该说,这几年政府在财政预算完整性、精细化和透明度方面做了大量的工作,但是离我们真正能够彻底的看清楚我们的钱从哪里来,每一笔钱都花到哪里去,他们花的效益怎么样还有很大的差距,有待于我们今后进一步的深化改革来完成,也有赖于人大不断的来发挥我们审查和监督功能,促进民主法制的建设。谢谢大家。

  主持人贾康:非常感谢吴主任的发言,她在发言中聚焦到民主法制视角上人大怎么在我们国家公共财政预算决算编制、审批这方面进一步的加强制度建设,提出了我认为非常有份量的意见。下面我们有请许善达会长做发言,欢迎。

  许善达:很高兴来参加这个会。中央、中央经济工作会议还有国务院文件都已经反复重申,我们继续执行结构性减税方针,就结构性减税方针有关问题谈一谈我的看法。

  刚才高主任也讲了我们税收负担问题,宏观税负没有一个很科学的指标。但是,财政收入比重统计出来是25%,政府收入的比重,政府没有公布过,但是专家们测算都在35%以上。我觉得这个看从什么角度来说,如果从GDP政府企业和居民三个大类主题分配上,政府这部分应该按照30几来算,如果从财政部预算管理上,应该按照25来算。所以,我想这是我们讨论的基础。

  现在“十二五”已经规定要提高居民收入占GDP的比重,我觉得按照这个规定在讨论政府收入比重的时候,应该用35以上口径,这不是讨论预算管理,而是讨论在三大主题里面的收入分配问题,我想这是第一个我们需要确立的一个基本出发点。

  从具体操作上说,结构性减税,我们政府有这个能力。现在讨论的问题不算那些非税,光讨论税收这个领域了。我认为我们结构性减税,减到税收领域这些税,我们政府是有这个能力,有这个资源的。这么多年从我们税收增长来看,我觉得这里面有很多原因。比如说,我们经济增长,经济增长里面一些税负比较高的产业发展速度可能比较快,像农业在萎缩,农业比重在减少,但是农业的税负很低。所以,总量增加了,但是高税负的成分增加的速度高于低税负,甚至是没有税负这样的一个产业。所以,我们这个产业结构在总量增长里面实际上带来一部分收入增长,这是我们经济结构变化而产生的一部分财政收入增量。这个收入增量目前来看,这个趋势还会继续发展。随着经济发展,我们特别要发展服务业等,我觉得这个趋势还会继续发展。那么,这个发展就说明我们是在GDP的比重上是有一定增量因素。这是我想讲的第一个需要考虑的。

  第二个需要考虑的要素,我们的税收征管能力一直在不断的提高之中。因为现在税收征管我觉得核心问题一个是信息的问题,税务局掌握不掌握纳税有关的信息,这是一个问题。如果不掌握信息,都是现金交易,税收肯定征收率是很低的。这么多年政府投了钱,税务局建了很多信息系统,这些系统现在还在建设之中,而从目前已经建设的情况来看,它对于提高税收征收率的效果是非常明显的。我也讲一个例子,我当时在税务局是分管增值税,94年的增值税。我们2000年启动“金税二期”投入运行,2000年1月1号正式投入运行,当时抵扣的发票,100张抵扣发票有12张没有报税。也就是,我们报税率只有88%,在2000年刚开始投入运行的时候,这是一个非常低的数,相当于我们的销项减少这么大一块。但是我们有这个系统,所以每个月都在逐步提高。因为我们掌握到哪个企业开的发票抵扣,你这个企业没有报税,所以一个月一个月提高,我们到了7月1日全国实行的时候已经到了95%以上了,就仅仅“金税二期”这么一个不大的项目,算一下增值税收率从60%几提高到80%几,所以这样一个征收管理的水平信息化程度提高,这里潜在财政还是有一个相当规模。

  我们过去设计税法的时候按照百分之多少能收多少税,都是按照当时征收管理水平来设计,随着工作加强,信息化的进展,社会法制水平提高,包括对投票税的打击,这种案子已经很多了,整个征收率在提高。我觉得征收率提高,也是这几年我们收入增长速度高于经济增长速度的原因,这也是我们考虑的时候需要来思考的。

  还有一个很重要因素,我们外汇储备事实上也有财政储备的性质。因为我们这个税收收入跟GDP的关系,如果投资增长了,我们税收要增长,这是正相关的;如果是消费增长了,那么税收收入也要增长,也是正相关的。但是GDP有一个顺差,进出口,这和税收增长是负相关的。我们进口征税,1个美元征的税要高于我们出口1美元退的税。所以,假如说我们进出口一年之内,如果跟去年相比没有变化,而进出口同样增长,比如1千亿或者2千亿,对于GDP的贡献是零,但是税收要多收相当一定规模。

  这几年我们国家还在鼓励进口,鼓励进口就说明这个进出口在缩小,进口增长速度还高于出口增长的速度。那么,这种情况下我们外汇储备里面所包含的税收财政储备就会释放出来。所以,我认为在以后,按照现在的方针鼓励进口,也鼓励出口,但同时更多的鼓励进口,按这个方针执行几年,我相信这里面所能释放出来的财政税收储备规模也是有相当大的规模。因此,结构性减税,对于政府来说是具有足够的资源,足够的财政资源来实施这个政策,这是我想讲的对于减税的资源问题。

  减税的效益,我们国家的税收收入结构有一个特点,我对国外的问题没有详细研究过,但是,中国纳税人交税,如果按照交税量来形成一个金字塔的话,高税率在上面,低税负在下面,我们这个金字塔无论是个人还是企业,这个金字塔是一个底座非常大,而这个高度是一个非常尖的结果。有一个数字,企业税收,90%以上的企业交了10%的企业税收;10%的企业交了90%的企业税收。各省都有很多统计数据。也就是说,如果说我们有90%的企业只交了10%的企业税收,假如说我们拿出1%、2%、3%、5%这些税收来减的话,那收益的户数可能就是50%。这次个人所得税提高扣除额,只提高了1千块钱就有几千万人退出了征税的水平。

  实际上,我们个人所得税就工薪而言,真正交到40-45%税的份额很小,大部分都是在5-15%这个水平上。所以,我想按照我们“十二五”规划的要求,要提高居民的收入,要搞活中小企业,我认为用不多的税收来实行结构性减税,就可以使得居民和中小企业受益的面非常大,这个效果我认为是其他政策所不能替代的。因此,如果我们在新的一年(今年的收入大概超过10万亿是没有问题),用3-5%的税,即3千到5千亿的税,用于减税的话,我相信对我们实行“十二五”规划,让居民增长收入快,让中小企业增长收入快,增加社会就业,这些目标都可以得到很有效的支持。谢谢大家。

  主持人贾康:非常感谢许善达会长,又聚集了社会方方面面关注减税的问题,结构性的减税概念下,我们刚刚提到闭幕中央经济工作会议把它作为一个主题词更加明确,他刚才发表一些重要意见之后,我们希望在讨论环节在座各位可以提出你们的问题进一步进行讨论,下面我们有请白重恩教授做发言,有请。

  白重恩:我就想从政府的支出结构角度来谈一下我们可以做一些什么。从支出角度来谈两点,一个是投资,一个是民生支出。

  刚才前面几位领导都谈到我们政府部门可支配收入占GDP的比例在上升,同时还有另外一个现象,政府部门储蓄占政府收入比例也在上升。所以,政府部门的储蓄是越来越多,而很大一部分政府的储蓄是体现在由政府主导的投资这些方面。那么,当然我们需要处于经济发展的一个初级中级阶段,确实需要政府投入很多来加强基础建设,可是到底现在是不是投的过多了,就看我们这个投资到底效率怎么样。

  我们一直在做经济总体的投资回报率研究,我们最近就更新了一下数据。我们考虑一下经济总体,如果把经济总体看成一个企业,投资到底产生了多大的回报?如果看税后的投资汇报在90年代中期这样的投资回报率还能达到15%以上,可是从90年代中期以后就逐步稳步下降,当然其中有波动,大的趋势是稳步下降。到了今年还没有数据,去年投资回报率就已经降到5%左右,这已经是比较低的一个水平。

  还有很多其他各种各样的研究也在告诉我们,不仅是总体的投资回报率在下降,而且投资在部门之间,在各种项目之间的配置效率可能也不是非常乐观。那么,这就说明我们的投资确实是增长很快,但是投资给我们带来的回报确是越来越少,这可能跟我们投资很大一部分是由政府主导和国有企业主导相关。政府的投资,比如形象工程,投资回报率都很低。这和我们的经济发展结构就有很大关系,当投资回报率很低的时候,而政府可支配收入很多,其中很多一部分用来作为投资,那么居民可以用来支配的收入就会比较少。

  所以,在政府可支配收入占比上升的同时,居民可支配收入也在下降,这就影响了居民的消费。所以,我们居民的消费占比不断下降一个很重要原因,和政府可支配收入上升,占比上升是有关的。而这个政府拿去的钱很多,可能有一部分用到了低效率的投资当中。

  除了刚才我们说的政府投资,还有就是国有企业的投资,可能国有企业的投资效率不一定是很高。那么国有企业的投资,一方面利润很高,这个利润有一定程度是由于行政性垄断带来的,而这个利润又很少分红,而且分红了以后也很少进入一般的财政预算,这部分即使是分红分到国资体系,还有很大一部分拿去做投资。所以,这部分可能也和我们的投资效率下降有关。

  所以,为了提高投资的效率,应该让政府减少投资,同时也希望国有企业能把更多的利润拿去分红,国有企业分红了以后,它要再进行投资就必须从市场上筹集资金,这样对于投资效率的改善,我相信会有帮助。同时,国有企业的分红可以帮助我们政府有更多的财力来支持搞民生的投入。

  下面,我就简单讲一下民生的支出中一部分,我想讲一下社保。我们社保对于很多老百姓的负担是非常重的,总体来说我们的社保交费占GDP比例不高,这有很多原因。一方面因为我们社保的参与力还不是很高,另外因为社保中我们高收入的人,社保交费占总收入的比重是比较低的。我们社保交费基本上是一个类推的交费,低收费的人,实际的交费率比较高,高收入的人实际交费率相对比较低,其中有一个原因,社保交费基础是基本工资,高收入人群里面有很多工资不算在基本工资里面,而对低收入人群里面来说基本上所有都算基本工资,低收入比例交费人群更高,这对于低收入群体来说负担是非常重的。

  我们做了一项研究,我们就发现本来社保的一个期望是提供了社保以后,人们觉得有保障可以增加消费。可是我们的研究发现,社保并没有起到这样的作用,我们用城镇居民的调查数据来做分析发现,社保对于消费的作用可能是负面的。原因就是说,对那些低收入的人来说,他们的社保负担比较重,社保占用他的可支配收入,当他可收入支配少了以后,他的消费就会受到影响。

  我认为,我们应该通过其他的手段来辅助社保,这样我们就有余力来降低社保对某些劳动者的负担,特别是低收入劳动者的负担。那么我们财力从哪来呢?其实刚才我们说过国有企业他的盈利上交的分红比较少,如果我们能够通过增加国有企业的分红来支持社保的话,这样一方面我们可以使得投资受到更多的市场约束,效率增加;另一方面又可以保证社保基金的收入不会减少,还可以降低低收入劳动者的社保负担。我认为这样的一个措施,一定对于改善我们的经济发展结构会起到有益的作用。谢谢大家。

  主持人贾康:非常感谢白重恩教授,他在刚才发言里面,从收入转到支出,特别考察了一下我们在支出方面从投资到民生改善和相关制度安排等方面,他基于自己的虔心研究提出独到见解看法。下面我们有请发言的最后一位嘉宾,杜大伟先生,欢迎。

  杜大伟:非常荣幸有这样一个机会。这个时候我们谈公共财政预算是非常重要的话题,在我们要进入2012年的时候,2012年会是充满困难的一年。从很多方面来看,一个是世界经济正在下降会对中国产生影响,去年大家对中国有很多通胀担心,但是最近一些进展非常好,通胀好像有所下降。那么,这样的话我们财政上就能出台一些刺激政策,我等会儿谈这么一个话题,短期财政刺激政策的重要性,怎样实行来实现中国的长期目标,使得增长更加平衡而且刺激消费。

  因此,我会就一些短期宏观目标跟长期转型目标结合起来谈。首先,也要讲五个具体方面,是值得在中国考虑的。

  我们来看看中国财政刺激政策,首先我们有保障性住房,保障性住房是一个非常好的主意,有些融资是来自预算,还有一些包括保障性住房的一些专项项目,我们觉得住房是跟消费紧密联系,如果政府能提供保障性住房,居民就有更多可支配收入,他们可以去买其他的设备,这种保障性住房也可以刺激城市化,这样的话也就促进了消费。所以说,保障性住房,我觉得是非常值得认真看一看,也需要更多的预算给予支持。

  第二点,随着中国到全世界旅游的时候,大家可能也注意到现在中国很多商品价格已经高于了很多其他国家价格,包括在美国的价格,这后面当然有很多的原因。但是,还是由于进口税的问题,奢侈税的问题。虽然说是奢侈税,但却被很多人消费,我们因此就要对税制进行一些改革,把奢侈税的范围减少,这样的话也可以自己消费。

  第三点,在五年规划当中,中国想强化服务业,刺激消费,他们是相互关联的。当你们要到中等收入国家、富裕国家,我们看到对服务的消费是比较强劲的,因此在财政改革中也可以利用税法鼓励消费,鼓励服务业进一步发展。他们是相互补充,相互鼓励的,这样的话也会形成一个新的增长模式。

  第四点,跟刚才白教授谈的非常类似,中国的企业盈利非常好,但是却没有进行很多分红,没有放到预算里面很多。因此,如果要求他们更多分红放到预算里面,这也会有一个非常重要的资金来源,来为社保提供更多支出。与此同时,可以减少居民的其他税负,这样的话能够为居民提供更多的服务,居民的税负又会更低,这样的话来把这些利润实际上是从国有企业转移到居民的手里面。

  最后一点,我们看到地方政府搞了很多融资平台,这些融资平台对于政府来进行基础设施建设当然是非常必要的。在美国,政府地方债券是免税,这就鼓励地方政府去募集资金去建基础设施。这样的话使得这个居民也愿意去购买政府的债券,获得一些利率收益,而且能够免税,如果能够有这种免税政策的话,就鼓励当地居民去买更多地方政府债券。这是我的5点建议。

  那么,在中国重新打造公共财政的时候,我们可以考虑刺激政策能够实现一个短期目标,同时也帮助中国能够实现长期的成长模式转变,谢谢。

  主持人贾康:非常感谢杜大伟先生演讲,他在严格控制时间的情况下还是对于中国当前宏观调控背景之下如何考虑掌握好刺激政策、提振消费、处理好一些机制、包括债券等等这种带有制度创新,这样具有明显特色的机制创新事项提出了很好的意见。

  提问环节:

  主持人贾康:首先对高强主任提出一个问题。中央财政对农业投入这方面已经表现有力度的投入,但是我们这位提问者提出,我们还年复一年存在着农业方面,农民丰产不丰收这样的问题,请高主任回应一下这个问题。请您现在就这种丰产不丰收的问题怎么认识和看待,或者有没有什么您可以提出的意见建议?

  高强:实现农民的丰产丰收涉及到各方面的关系,不仅是一个财政问题,他首先有一个生产率问题,如果一个农民耕种一千亩地和一个农民耕种一亩地,无论如何收益是完全不一样的。现在我们人均耕地水平很低,尽管丰收也不会增收很多。也是现在有2亿多农民工到城市来打工的一个的原因。当然国家为了增加农民收入也想了很多政策措施,比如说有很多补贴,对从事农业生产的直接补贴,包括耕地补贴,粮种补贴,化肥补贴,还有农业机械补贴等等,还有很多补贴,这就直接增加农民收入,也调动农民积极性。

  第二不断提高粮食最低收购价,通过提高粮价来提升农民收入。大家知道今年农民人均收入增长高于城市人均收入增长,原因在哪里?很重要的,就是因为农副产品涨价。我们现在综合消费指数增长5%点几,农副产品价格远远不是这么多,要超过10%以上。所以,这个就直接增加对农民的收入。但是最终提高农民收入,我想还要看转变农业发展方式,提高科技水平,另外提高农业规模经营,提高农业的生产率。谢谢大家。

  主持人贾康:非常感谢高主任,下面一个问题提给吴晓灵主任。在座与会者提出这样一个问题:全国人大对于财政预算进行审议是国家制度性安排,但是在08年国际金融危机发生后过程迅速出台4万亿刺激经济政策,对经济形势产生重要而深远的影响,请问这个重大经济政策出台是否通过了全国人大的审议?全国人大财经委员会对此类事项今后如何更优化处理,您对这样一个问题可以做出什么样的评价?

  吴晓灵:这是一个很好的问题。说明我们大家有民主法制的意识比较强了,应该说政府出台这个计划没有经过全国人大财经委和全体大会的审议,但是政府向人大常委会通报了这件事情,这应该是一个历史的进步。但事情总要从零开始,我们不指望一步到位,但是能够想到人大,在做出决定之前通报一下,也是一个进步。我想,通过这一段时间各国政府在处理危机的时候,严肃财经纪律,在人大议会上不断来辩论很多的事情,对我们在完善民主法制方面还是有很多可借鉴之处的,中国的事情总是在向好的方面走。

  主持人贾康:我想请许善达会长简要回应一个问题,税收在调节里面感觉有一刀切的现象,这个一刀切好象带来了一些副作用,您怎么评价这么一个评价?

  许善达:税收现在是一刀切吗?咱们现在税收政策差别性逐步都在体现之中。反正我自己是没有感觉一刀切,我自己没有这个感觉,我觉得我们在制定政策的时候区别还是很大的。

  高强:小企业要让利都让利,要减税都减税,这是不合理的,有一些不该生存的企业按照市场规律生存不下去的企业自然要减税,为什么要扶持呢?但是有一些企业有科技力,科技创新暂时出现困难就应该进行扶持,财政补贴也可以。现在我们税收在区别对待上趋势应该下功夫,不能一个行业一个政策,对于鼓励的行业就是要给予降低,给他优惠税率,这些应该限制的行业就是高税率,推动他淘汰,税收职能还是应该加强。

  主持人贾康:我最后说一个算是小结的看法。我们这个单位讨论的问题内容非常丰富,但是不是我们可以在公共财政概念之下作为一个最抽象的总结,就是在中国每当面临着一个调控特点阶段上需求的时候,我们始终要把这个调控和在市场经济健全发展过程当中公共财政建设的中长期考虑,以及这样一种中国公共财政建设为全军服务的考虑尽可能结合在一起,我们就必须在合理调控同时,抓住公共财政制度创新,管理创新,以及类似于金财工程创新,以及相配套的税收,按照一个公共利益最大化内在逻辑,提升他的制度水平和运行质量,来达到尽可能高的绩效,这样一个努力方向还需要我们做出长期不懈努力。

  

【作者:《财经》年会专报 】 (责任编辑:吕强)
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年会议题
  • 会议时间:
    2011年12月14日 星期三 12:00-13:30
  • 开幕致辞:
    何迪,博源基金会总干事
  • 视频致辞:
    罗纳德•哈利•科斯,诺贝尔经济学奖获得者
  • 主题
    经济结构调整与政府职能转化
  • 会议时间:
    2010年12月14日 星期三 17:00-18:00
  • 主题:
    中美关系 吉米•卡特,美国前总统
  • 会议时间:
    2011年12月14日 星期三 19:30-21:15
  • 主题一:
    民营企业的生存现状
  • 主题二:
    能源安全与能源政策
  • 主题三:
    房地产调控与保障房
  • 主题四:
    新媒体的浪潮与泡沫
  • 主题五:
    在危机中寻求变革的慈善事业
  • 主题六:
    小企业融资的挑战和解决之道
  • 会议时间:
    2011年12月15日 星期四 08:00-09:00
  • 会议时间:
    2011年12月15日 星期四 09:00-09:15
  • 开幕致辞:
    王波明,中国证券市场研究设计中心总干事、《财经》杂志总编辑
  • 视频致辞:
    罗纳德•哈利•科斯,诺贝尔经济学奖获得者
  • 会议时间:
    2011年12月15日 星期四 09:15-10:15
  • 演讲嘉宾:
    韩长赋,中华人民共和国农业部部长
  • 演讲嘉宾:
    黄奇帆,重庆市市长
  • 演讲嘉宾:
    迈克尔•斯宾塞,诺贝尔经济学奖得主、纽约大学斯特恩商学院经济学教授
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 10:15-11:45
  • 主题:
    中国如何应对全球经济动荡
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 12:00-12:30
  • 演讲嘉宾:
    周小川,中国人民银行行长
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 12:45-13:15
  • 主题:
    国际变局中的中美关系
  • 主持人:
    杨锐,中央电视台英语频道访谈组制片人、总主持人
  • 演讲嘉宾:
    骆家辉,第十任美利坚合众国驻中华人民共和国大使
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 13:30-15:00
  • 主题:
    公共财政与税制改革
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 15:00-16:30
  • 主题:
    国际货币体系变局与中国货币制度构建
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 16:45-18:15
  • 主题:
    金融管制放宽与民营金融发展
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 18:15-18:45
  • 演讲嘉宾:
    郭树清,中国证券监督管理委员会主席
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 18:45-18:50
  • 演讲嘉宾:
    戴小京,中国证券市场研究设计中心常务干事、财讯传媒集团总裁
  • 会议时间:
    2010年12月15日 星期四 18:50-19:45
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    2010年12月15日 星期四 19:45-21:45
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