维稳机器

本文来源于《财经网》  2011年06月06日 17:01 共有0条点评
自上而下的中国维稳体制,以政法系统为中枢,延伸拓展至公安、法院、信访等机构,在基层遍设维稳综治网点。这架高效的政权机器与法治背道,在“越维越不稳”悖论中膨胀并异化

  【《财经》记者 徐凯 李微敖】 凌晨五点,天已微亮。在京珠高速连续行驶17个小时后,米黄色的“京AF1217”中巴驶入湖北赤壁境内。

  据乘客刘华回忆,这辆无营运执证的中巴共19座,实际乘坐28人。包括来自长沙的11位访民,另有1名司机、3名长沙接访官员和14北京保安。自京至湘,中巴以100码以上的速度行进。

  车过赤壁收费站,“砰”的一声巨响,中巴以近60码的车速撞上前面的大货车,司机当场休克,另有八人重伤。

  这是2011年3月8日,全国“两会”召开之时。在车祸之前,刘华第四次进京上访,他与十余名长沙访民来到中央纪委信访室,举报当地政府的违规行为。对方告诉他,问题会妥善解决,但“两会”期间不能留京。当日,长沙市驻京办人员将他们带到北京城南,自称“北京市治保总队”的青年,将访民们送上他们租用中巴。

  车祸发生之后,无碍者自行回家,重伤的八人在赤壁市人民医院接受短暂治疗后,被对口政府人员接走。回到长沙,刘华所在的天心区学院街街道办副主任带领巡防队员,将其送至一处名为“无忧山庄”的宾馆,直至“两会”结束。这些巡防队员隶属于街道办下设的社会治安综合管理办公室,是最基层的维稳人员。

  在四次往返北京与长沙之间,以信访为线,刘华与其他访民接触了这个国家维稳体制的各个层面:在中央,国家信访局、中央纪委信访室相继接待他;在地方,包括长沙市政府、天心区政府,以及区学院街街道办及其下设的综治维稳办公室看管他;往返期间,则有如驻京办、保安公司等运送他。

  早在2010年夏天,刘华与因不服法院判决而在长沙市政府上访的沈佑斌相识。如果说,沈佑斌的故事是思考维稳财政体制的一个线索,那么刘华的故事,则可随之“浏览”维稳组织体制的各个层面。

  中央枢纽

  自“维护社会稳定”的概念提出以来,由于工作需要,相关机构不断处于膨胀之中。自上而下的政法委系统的历史,即是显例。

  中共中央政法委员会(下称中央政法委)是中央领导和管理政法工作的职能部门,主要任务是指导、协调、监督、检查公安、检察、法院、司法、国家安全等部门开展工作,维护社会稳定。中央、省、地、县四级均相应设置,基层乡镇和其它部门一般不设此机构。

  中央政法委最重要的职能之一即是维稳。1980年,中共中央即开始设立中央政法委,彭真为第一任书记。1990年代初曾短暂撤销。

  1991年4月,中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》(下称通知),指出维护稳定是全党和全国人民压倒一切的政治任务。加强政法工作,对于保证社会稳定具有重要作用。《通知》宣布恢复中央政法委,适当调整其职责任务;各地党委政法领导机构的名称统一为政法委,并加强建设。

  在当时,维稳的主要力量体现在公检法联合办案的“严打”。三次大规模的“严打”分别发生在1983年-1987年间、1996年-1997年间和2001年-2002年间,均由中央政法委主导。

  到1999年7月,党委增添了610办公室,与政法委员会合署办公。此后,防范和处理邪教也成其维稳任务的一个重点。

  此后,为维护社会稳定,中央还成立了中央维护稳定工作领导小组。这是中共中央委员会的议事协调机构之一,在中央政法委机关办公。此外与中央政法委一起挂牌的还有中央综治委,主要负责国内治安。

  2008年以来,随着中央政法委“三项重点工作”(社会矛盾化解,社会管理创新,廉洁公正执法)的提出,中央维稳工作的重点转变为构建社会维稳网络,并开始探索新的维稳模式。

  这些探索包括:“以证管人、以房管人、以业管人”流动人口服务管理机制,社会稳定风险评估制度,网格化社会服务管理新模式,刑释解教人员安置帮教,破解“两新组织”(新经济组织和新社会组织)和互联网虚拟社会管理等。2010年底, 35个市、县(市、区)被中央确定为全国社会管理创新综合试点。

  概而言之,在中央层面,维稳组织是以中央政法委为主体,以中央维护稳定领导小组为最高权威,依附其上的有综治委等机构,统管公安、法院、检察院、国家安全部等政法机构。

 


中国维护社会稳定组织结构图

  地方网络

  与中央层面相比,基层政府因直面矛盾一线,机构复杂。刘华所在长沙市天心区街道办公室,即设有维稳综治办公室专管此事。不仅湖南如此,全国基层皆有类似机构。试以广东省云安县“县—镇—村”的“三级联防”的大综治维稳网络为例。

  云安县所谓大综治维稳网络,具体而言包括:一个县设县级综治信访维稳中心(县中心),负责处理“难事”;8个镇设镇级综治信访维稳中心(镇中心),负责处理“大事”;121个村和社区设村级综治信访维稳工作站(村工作站),负责处理“小事”。

  云安县包括村干部在内,享受财政拨款的人员共有6700余人,参与维稳的总计有1800多人。其中县中心固定工作人员约20人,另有一支200多人的应急队,统筹应对群体性、突发性事件。8个镇维稳中心各有10多人。县委副书记王树雄兼任县维稳中心主任。

  每个村的维稳工作站成员,亦按照人口规模配备人数。例如前锋镇崖楼村,共有345户1380人,工作站共有4人,其中站长为村委委员康木林兼任。

  “发展是第一要务,稳定是第一责任。”云安县委副书记王树雄解释说,发展是战略,稳定是战术。但在党委、政府的实际运作中,稳定的确已经是第一位的工作了。

  云安县为“吃饭财政”,这个粤西农业县总人口31.7万人(非农业人口为8万左右),2009年GDP为40.32亿元,地方一般预算收入1.99亿元,每年上级财政会拨款约8000万元。即便如此每年仍有专门的维稳经费,如2010年 县中心获60万元,镇中心约28.8万元,村工作站3万元以上。此外还有固定资产投入:2009年一次性投入100万元,用于8个镇的镇中心购买面包车、摩托车、电脑及办公桌椅等。

  除此,云安还实行地方政府普遍认可的“以奖代补”政策:村工作站处理好一件事,奖励50-100元;镇中心处理一件事,奖励200-300元。如果全年没有发生不稳定的事情,更要重奖。王树雄说,以奖代补,很好地调动了村镇干部的积极性。

  2010年,云安县共下发了2万元左右的奖励。在当地政府看来,表面上这些钱是增加了,实际却大大降低了。“如果发生一例到北京上访的,起码就要花2万元,甚至远远不止。”王树雄说。

  灰色市场

  如云安县委副书记王树雄所说,一旦有人入京上访,那么花费就大大增加了。

  对此,地方政府起码有三种“花钱买平安”的方法。一是自己派人在北京截访。长期以来,这项工作以驻京办为枢纽,地方政府以及法院等都花费人力物力在京驻守。刘华四次来京上访,三次都是驻京办派人将其送回家的。

  一位基层法院院长告诉本刊记者,当地法院的年轻男性法官,都得轮流驻京,主要任务即去最高法院信访室截访。

  但驻京办引起首都管理和行政秩序的混乱,导致中央裁撤。截至目前,除50家省级政府及经济特区政府和296家地市级政府仍保留驻京办事机构外,各地区各部门已撤销驻京办事机构共625家。

  驻京办被裁撤,显然提高了地方政府派人截访接访的成本,使得第二种方法更可取:将截访外包给保安公司。以安元鼎公司为例,即曾和19个省级政府有关部门签订了相关截访合作协议。

  保安公司为地方政府截拦、关押、遣返访民,每个项目都有明确收费细目,包括:稳控费每人200至400元、强制费每人200至400元。护送费的细目则按交通工具、护送人员和距离不同,收费不同。

  即使截访失败,访民影响已成,在相关部门登记注册,那么地方政府需求助第三条路:“销号”。

  上访者在上级部门申诉后,信访部门会备案留底,此谓之“号”。公开资料显示,2009年到京上访人数河北省位居全国第一(15700人次),河南省第二(5700人次),辽宁省位居第三。但2009年后,相关部门变更规则,对正常上访不再通报,只通报“非正常上访”人数,每个月进行一次全国大排名,并下发到省级党委与政府。

  这些排名与地方政府的考核挂钩,但只要花钱去之,则无碍政绩。

  2007年3月14日,河南嵩县政法委书记在信访稳定工作会议上称:“今后,发生上访必须销号。销号只是经济上的付出,不销号就是政治前途上的损失。”与此对应,“2007年1月-3月,我县实际发生赴京上访25起65人,进入登记1起,排全市县区第九名;到省上访41起55人,进入登记七起,排全市县区第三名(实际第一名);到市上访30起111人;来县上访216起1180人。”

  包括驻京、外包和“销号”,地方政府对于信访的恐惧催生了一个庞大的维稳“市场”,各色寻租者、掮客、打手于其间觅食。无论驻京办、保安公司、信访局官员,在这个寻租场利益均沾,维护并扩大了“维稳”之饼。随着这个“市场”的扩大,即便与“维稳”无直接关联,亦可以“维稳”之名,行“寻租”之实。

  信访悖论

  截访、外包和销号的灰色市场之所以存在,一大原因在于维稳体制本身。以信访为例,在信访的实际运行过程中,或“截访”,或“销号”,信访本应承担的“下情上达”功能近乎失效。然而,从制度设计之源求证,由于中央和地方之间关系微妙,其定位本身即蕴含悖论。

  根据中国政法大学社会学院院长应星的梳理,1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》的通过,标志着信访制度的转身:与毛泽东时代服务于大众动员和阶级斗争不同,信访制度在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局。

  在应星看来,从大众动员和阶级斗争转向经济建设和安定团结,“维稳”问题必然浮现起来。由于许多地方政府以经济建设为主导,在农民负担、土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等问题上,不是作为公共利益的代表,而是作为一个有自己利益的主体,因而势必具有与当事人利益发生直接冲突的倾向。

  与此同时,随着人民公社的瓦解和国企改革的推进,基层单位的控制能力削弱,城乡居民寻求自我利益表达的能力和空间与日俱增。更重要的是,随着改革开放的进行,公民权利意识增强,以往的行政手段似乎失效。

  应星认为,信访一方面突出安定团结的秩序诉求,要求把矛盾留在基层,另一方面,作为中央制约基层政府的手段之一,它又在某些情形下鼓励访民“依法抗争”。这两种目标之间的冲突,使得信访处于难以自圆其说的悖论之中:中央政府一方面希望能有一条群众线路监督地方,因此坚持信访制度;另一方面,却不想因此影响中央工作,因此要求地方政府严控信访,将“不稳定因素扼杀在萌芽状态”并消化在基层。在这种以“堵”为主、不拓展梳理通道的思路下,一旦发生不稳定事件如集体上访,地方政府只能求助于非常手段。

  于建嵘则认为,由于缺乏程序性和法律效力,信访制度难以有效地终止矛盾和纠纷;而其背后的深层原因,则是权力的任意性。与此同时,权力支配下的司法过程中的矛盾终止机制也是软弱无力的。

  “维稳”体制与转型期中国面临的问题相适应,并随着社会矛盾的加剧而膨胀。要打破“越维稳越不稳”的稳定怪圈,正如清华大学教授孙立平所指出的,就必须转变政府职能,建立有限政府;完善解决社会矛盾和冲突的法治机制;建立市场经济条件下的利益均衡机制;促进民间组织的发育。

  择其要者,可以“法治”二字概括。依法治国,建设社会主义法治国家,正是中共中央十五大报告所提出的政治体制改革方向。2011年3月10日,全国人大常委会委员长吴邦国宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。

  但政治体制改革,尤其是司法体制改革的步伐仍需加速。欲求社会真正稳定,首推司法体制改革。公正、高效、具有公信力、能制约公权的司法,是社会的“减压阀”。推进司法体制改革,使得法院真正能依法独立行使职权,社会冲突亦可纳入法治轨道。

  其次,应当逐步扩大民主。民主者,公民当家作主也。大如政府换届,小如水价增降,公民手握选票,参与听证,选举有权,表达有道,不稳定因素,自然可去之大半。

  再次,执政党应当转变执政思维,增强执政能力。世界各国的经验表明,现代社会的社会冲突不仅在所难免,而且是社会良性运转的必然现象。对此,一方面,政府自我约法,不越界,不违法,不制造不稳定因素;另一方面,放开民间组织,培育公民社会,一旦起了冲突,有法院独立审判,有非政府组织独立调解,自然安定团结,社会稳定,长治久安。

  随着中国特色社会主义法律体系的形成,我们有理由期待,法律不仅能成为人们的“挡箭牌”,亦能成为安定社会的鼎器。

【作者:《财经》记者 徐凯 李微敖 】 (责任编辑:江波)
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