权力的未来

本文来源于财经网  2010年10月21日 10:01 共有0条点评

  发自剑桥——

  虽然一个统治全人类的全球政府已经不可能存在于21世纪,但不同程度的全球治理却正方兴未艾。目前在全世界范围内已经设立了数百种不同的条约,机构和制度来规管国与国之间的行为,其中涵盖电信、民航、海洋垃圾,贸易甚至是核武器的扩散。

  但这类制度很少能独立行事,绝大部分依然要在超级大国的领导下运转。但本世纪的各个大国能否承担起这一责任,还是未知之数。

  随着中国和印度实力的不断增强,他们的行为又会发生哪些变化?讽刺的是,对于那些预言美、中、印将在在21世纪中期实现三足鼎立的人来说,这三国——也是人口最多的三个——恰恰都是最为在意自身主权的国家。

  有人说当今的全球架构已经足够开放和包容,足以吸引中国成为世界银行行长罗伯特•佐立克所说的“负责任的股东”。其他人却认为日渐强大的中国更愿意在在国际制度上打上自己的烙印,并创造一套独有的制度系统。

  而欧盟各国则更愿意尝试去限制主权,并推动更多的制度创新。但除了在二战这么一大场灾难中劫后余生之外,世界已经不大可能像1945年联合国体系成立那样再度见证一个“制度性时刻”了。

  今时今日,作为全球机构的联合国在裁决政治争端、危机外交,维和以及人道主义行动中扮演着重要的角色,但联合国庞大的规模已成为其履行另外一些职能的重大障碍。正如2009年哥本哈根联合国气候变化峰会所显示的那样,这么一个涵盖192个国家的会议往往尾大不调,而且会被派系政治还有外部参与者的策略所左右,又或者缺乏足够的资源去解决某些根本问题。诚如美国国务卿希拉里所言:“联合国依然是世界上最为重要的国际机构……但我们也经常会遭遇其不足……联合国本来就不是被设计来应对所有挑战的;也不应尝试去这样做。”

  事实上,国际社会所面临的主要困境就是如何既确保所有人参与,又能做出实际行动。而答案则在欧洲人所谓的“可变几何”上。这意味在同时有大量多边主义和“迷你多边主义”行动并存,并按照不同的事务性质来分配权力资源。

  比如说,在货币政策方面,布雷顿森林会议在1944年创立了世界货币基金组织,而组织的成员国数量也最终扩大到184个。但美元的超级货币地位则是实现国际货币合作的最关键因素,并一直延续到到1970年代。在美元被削弱而尼克松总统宣布放弃美元金本位之后,1975年法国召集其他5国领导人在兰布莱城堡(Chateau de Rambouillet)的图书馆商讨货币事务。这个小集团很快扩展到7个国家,后来又增加了议事范围和成员——加入了俄罗斯以及一套庞大的官僚执行和宣传机构——并最终形成了G8.

  接着G8有开始着手邀请另外几个新兴经济体列席会议。在2008年爆发的世界经济危机当中,会议的框架扩展成了G20,并为自身更大的规模和包容性而感到自豪。

  与此同时,原本那7国继续就一些小范围的货币事务进行会谈;当中美之间的商讨变得更加重要时,类似金融稳定委员会这样的新机构也随之创立。正如一位资深外交官所说:“如果你想和另外20国商讨一个汇率协议,或者像克林顿政府早期那样与20个国家商讨援助墨西哥问题,那不是一件容易的事。一旦谈判对手超过了10个,想达成协议就非常困难了。”

  毫无疑问,他是对的。如果是和3个国家商谈的话,就会有3个不同的双边关系;10个国家则有45个双边关系,100个国家则有将近5000个。这也是为何在气候变化这类事务上,虽然联合国继续扮演主要角色,但更深入的探讨都是发生在类似主要经济体论坛(Major Economies Forum)这类规模更小的会议当中,因为屈指可数的几个国家已经占据了全球温室气体排放量的80%。

  全球治理的大部分工作都依赖于正式和非正式网络。网络组织(比如G20)被用来设定议程、建立共识、协调政策,交换资讯并设立标准。正如美国国务院政策计划主管安-玛丽•斯朗特(Anne-Marie Slaughter)所言:“从这种联系中所产生的权力并不是那种足以催生结果的权力。网络并不像它们原先管理和设想那样容易被引导和控制。而多个参与者整合为一体的力量要大于他们作为各自分散的个体的总和。”

  换句话说,。只有在联合,而不是凌驾于其他参与者时,这些网络才能有能力实现意想中的成果。

  为了应对以全球信息时代为特征的国际性挑战,国际社会必须继续设立一系列互补的网络和机构来作为联合国这个全球框架的补充。但如果大国之间发生了分裂的话,那么即便是G20这样的网络组织也无法为联合国或者布雷顿森林金融机构设定议程。

  作为2008金融危机之后的快速反应措施,G20在协调各国政府行动并防止贸易保护主义蔓延方面都有所建树。而全世界正急不可耐地观望着,想知道在11月的首尔G20峰会究竟能有何作为。■

  小约瑟夫•S•奈,曾任美国国防部长国际安全政策助理,哈佛大学教授,他即将出版的著作是《权力的未来》

【作者:小约瑟夫•奈/文 】 (责任编辑:李旸)
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