【背景】中国在失业人数增加的同时，领取失业保险金的人却在减少。

　　近日，人力资源和社会保障部及国家统计局发布《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。其中透露，2008年，全国城镇登记失业率达到4.2%，为三年来的高点。2008年末，登记失业人数增加56万人，达886万人。但是，在失业人数增加的情况下，年末全国领取失业保险金的人反而比上年末减少25万人，为261万人。发放失业保险金人数仅占登记失业人员的29.4%。这一比例较2007年的34.4%再次下降。

　　目前，中国的失业保险金待遇水平并未与缴纳费用标准挂钩，而是在最低生活保障水平和最低工资标准间确定，全国月均失业保险金水平只有350元，很难保障失业人员的基本生活。《失业保险条例》规定，失业保险基金的支出除保障失业人员生活，还承担着促进再就业的功能。承担该功能的职业介绍、职业培训两项补贴在基金总支出中所占比例仅为15%。

　　同时，失业保险的参保人数和基金规模在持续增加。2008年末，全国参加失业保险人数为12400万人，比上年末增加755万人。这一年，失业保险基金收入585亿元，比上年增长24%；支出254亿元，仅增长16.5%。截至2008年年末，失业保险基金累计结存1310亿元。基金滚存结余越来越多，与制度功能发挥不充分的矛盾突出。

　　有关部门亦积极开拓渠道，试图将结余“花出去”。早在2005年，国务院即有文件，要求东部地区“适当扩大失业保险基金支出范围试点”。2006年1月，北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等七省市被确定为试点地区，失业保险基金可用于职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出。

　　2008年12月21日，一份名为《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》下发，要求“使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位”。根据这项通知，在失业保险基金结余较多的统筹地区，可对采取在岗培训、轮班工作、协商薪酬等办法稳定员工队伍，并保证不裁员或少裁员的困难企业，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴。

　　失业保险制度应当承担何种功能？如何更好地提高基金使用率？

　　中欧社会保障合作项目基金管理专家格雷森·克拉克（Grayson Clarke）认为，失业保险基金的庞大结余是危险的。预防失业的措施效果有限，应着重发挥其促进就业的功能。试点其他用途的省份需要设定清晰和可量化的目标，以衡量资金使用效率，以免出现浪费和贪污。