集中安置、对口援建、跨省移民等等难题，千头万绪有待逐步解决

　　【《财经网》专稿/记者 陈中小路 王晓林 赵何娟 历志刚】废墟之上，百废待兴。汶川大地震发生已近一月，救援工作接近尾声，死亡数字趋于定格，全民救灾的狂热气氛逐步冷却。但此时，灾后漫漫重建之路才刚刚起步：上千万无家可归的灾民亟待安置、数千名失去家人的孤儿孤老需要安排……对于未来，在那些被地震摧毁的城县、乡镇和村庄里，幸存者们还面临着重建和搬迁的艰难选择。在万众齐心救人时被忽略的各方利益取向，正随着重建的展开，互相碰撞。

困难的集中安置
　　灾后重建第一步，是为数百万流离失所的灾民解决临时安置的问题。
　　地震后三天，国务院抗震救灾总指挥部会议，除了谈及紧急调运帐篷，首次将过渡房提上日程。5月20日晚，住房和城乡建设部部长姜伟新连夜主持召开全国住房城乡建设系统电视电话会议，部署了第一批100万套过渡安置房建设任务，由20个省市向灾区对口援建过渡安置房。5月24日，全国对口支援地震灾区临时住所工作会议在成都召开，国务院决定在第一批100万套过渡安置房的基础上，做好第二批50万套的准备工作。
　　但在对口省市源源不断地把过渡安置房送至灾区时，灾区临时安置的选址还在艰难进行。
　　一方面，援建省份希望尽可能地把人员集中安置，以方便施工，确保按时完成援建任务，当地政府也考虑到集中安置便于管理；另一方面，四川山区地形复杂，震后可利用的安置土地匮乏，集中安置困难重重。
　　在德阳绵竹灾区，部分援建省份单位就曾要求当地政府，采用大规模集中安置方式，个别集中安置区面积达到2500亩，安置人数超过6万人。
　　对此，在当地开展规划工作的中国城市规划设计研究院，5月26日在工作简报里无不担忧地列举了，这种大规模安置方式带来的种种隐忧：给灾民生产生活与出行交通带来很多不便；处理不好还会产生严重的消防安全和卫生防疫隐患；和今后重建规划建设用地之间可能存在冲突；还可能带来管理难度和极端社会问题。
　　6月2日，城乡与住房建设部下发《关于地震灾区过渡安置房（活动板房）建设有关问题的补充通知》强调，关于场地建设规模的问题，一定要从实际出发，在综合考虑可利用的场地数量、受灾人数、建设成本和社会管理等诸多因素。
　　至于那些夹杂在山区里得乡镇，每找到一块合适的集中安置点都很困难。
　　一方面，在山区里集中安置可能面临次生灾害的威胁。已有在灾区参与规划工作的专家指出，由于不可能绝对保证地质安全，一旦出现险情，集中安置反而有可能造成更大损失。另一方面，一些来自农村的灾民，并不愿意远离家园。“农民无法离开他们的土地等生产资料，还要养猪养鸡等，集中安置并不现实。”上述清华专家组已注意到了这一点。
　　在本次地震受灾最重的地区之一映秀镇，镇区建筑全部倒塌或严重损坏，下辖七个村庄除鱼子溪村和黄家村以外，其他五个村遭受滑坡或崩塌影响已经“消失”，根本没有原地安置或重建的可能。
　　根据清华大学城市规划研究院专家组的评估，终于给这些村700多户居民在位于国道和岷江之间的河滩上找到了一块15公顷的集中安置地。根据专家的评估意见：岷江河岸的防洪堤岸工程已经完成，尽管两片堤内的土方虽然还没有全部填到预定标高，但场地平整，地质安全，适合建设。
　　映秀附近的三江乡，由于缺乏集中成片土地用于安置，当地政府只好把灾民分散安排到了100多个小安置点。在北川县下属得乡镇，临时安置方案也是历经调整。《财经》记者5月29日在北川县擂鼓镇了解到，为了更大化利用有限土地，当地决定改变所有计划，把集中安置点单排排列的过渡性房，改为背靠背的双排排列。
　　不过，由于灾区交通恢复缓慢，上述分散安排无疑增加了临时安置规划的工作量，也就大大影响了过渡房援建单位工作推进速度。
　　在汶川县，广东省建设厅副厅长李新建就曾焦急地对《财经》记者表示，“我们运来的板房，很多都还只能堆着。”摆在李建新面前的任务，是要在两个月内完成实现10万灾民的过渡房的安装。在北川县，县委书记宋明也在担心，集中安置区需要的过渡房建材，很难运抵，好几个乡镇不通公路，严重影响建设进程。

对口支援待升级
　　由相对富裕省市对口支援灾区县市，是中国政府惯常倚重的灾后重建机制之一，汶川地震之后也不例外。目前，此次地震的灾后重建的对口支援体系，主要涉及建设和民政两大系统。
　　建设系统的对口支援，主要是由援助省组织一定数量的过渡房的生产和安装，成本主要由中央财政和援助省市地方财政分摊。如前文述，住房与城乡建设部在5月20日对这一工作进行了部署，并在5月24日增加部分援助省份的“配额”。
　　民政系统方面，主要还是各地民政局利用募集到的捐款，组织采购灾区紧缺各种物资并运至当地。
　　5月20日，民政部下发《关于实施对口支援四川汶川特大地震灾区工作的紧急通知》，要求江苏、浙江、山东、河南、湖北、广东六省民政厅分别对口支援四川的受灾州市。5月22日，民政部再发《关于对口支援四川汶川特大地震灾区的紧急通知》，调整和扩大了支援力度，要求各省民政部门分别对口支援四川21个重灾县及甘肃、陕西灾区，目前阶段的主要任务是，提供受灾群众的临时住所以及灾区急需的棉被、衣物、食品、饮用水以及灶具、床等生活物品。
　　不过，建设和民政两大系统制定的对口支援关系并不一致，但在地方政府层面往往都是省市政府亲自组织支援工作，导致出现不少一个省市同时需要支援多个灾区、或是一个灾区对应多个援助省份的现象。比如上海建设系统的援建对象是绵阳，民政系统的援助对象是都江堰，目前上海同时在为两地援建临时过渡房。
　　正是基于上述情况，5月24日，江西省长吴新雄在《江西省支援灾区共建家园工作简报》第3期上批示：建设部、民政部下达的任务不一致，我们应集中对口一个地区支援灾区重建，这样才有效果。而什邡市民政局局长曾祥华也就此公开呼吁，这样的方式支援和被支援双方都非常牵扯精力，效率不高。最好对口就是全部的对口，双方沟通更方便些。在什邡，民政对口支援单位是北京，建设对口支援单位则是武汉、大连、深圳等地。
　　对此，国务院抗震救灾总指挥部群众生活组负责对口支援的工作人员称，地方上已经反映了不少民政系统和建设系统对口支援的冲撞问题，近来国务院抗震救灾总指挥部也正在讨论有关问题。
　　除了协调问题，这种基于部门的对口支援布置还涉及与地方政府对接的问题。5月28日，上海市政府新闻办明确对《财经》记者表示，上海还没确定对口支援城市。对口支援需要中央统一部署，即全面对口，但是现在这个还不叫对口支援。
　　为了解决上述问题，民政部和北京市民政局的官员均表示，近期将会出台一个更高层面的对口支援总体布置大方案。但截至发稿时，国务院并未发布有关方案。
　　《财经》记者采访了多个参与对口支援的省市政府，对方均表示除了目前的过渡房和物资支援计划，还未制定长远的援助计划，各省市均在等待中央划定更具体的长期对口方案，以确定各地的长效对口支援方案。
　　
跨省移民悬念
　　基于部委的对口支援机制无法部署的另一个问题，是跨省移民的可行性。
　　根据《财经》记者了解，由于不少重灾区地震遭严重破坏，不少乡村甚至彻底吞没，再加上山区适居空间本来有限，目前，部分灾区政府希望通过跨省移民的方式，缓解当地人口压力，但目前未有省市明确表示将接纳移民。
　　汶川地震之后，青川县最早提出了跨省移民的构想。5月23日，青川县政府向下属受灾严重的乡镇政府下发了通知，动员灾民外迁，外迁地点除四川省内，还包括省外的浙江、陕西。23日当晚，青川县抗震救灾指挥部召开新闻发布会称，关于移民安置，目前青川县已经定下初步安置３万人的目标，计划在县内条件较好的乡镇安置１万人，广元市其他区县安置１万人，省外安置１万人。省外安置点主要在浙江和陕西，根据民政部的安排，浙江省是青川县的对口援助省份。
　　这一消息旋即在网络上引起轩然大波。在天涯等论坛上，关于四川灾民是否应该移民浙江的讨论，引起了各地网民的激烈争论。有浙江网民认为，两地生活习惯差异大，移民难以融入当地社会，也有人反击称，沿海富裕省份有责任支持灾区人民。
　　上述浙江网民的观点，一定程度上与当地政府的想法契合。目前，浙江省对青川的构想，并没有表示出积极的态度。浙江省民政厅综合处处长程柯对《财经》记者指出，现在浙江省政府还没决定是否接受，但如果国家压力大也没办法。如果真要移民过来，除了涉及资金成本和土地等，还有很多后续的经济、社会问题等需要考虑。此外，浙江省委宣传部还向当地媒体提出了对此事不予报道与转载的要求。
　　浙江的顾虑并非没有依据。跨省移民涉及的社会问题，已有三峡大规模移民的先例。程柯表示，浙江曾经吸纳9000多位三峡移民，由于无法给他们提供一个完整村落，他们被分散安置在杭嘉湖三个地区，尽管当地政府给他们介绍就业、提供补助，但在与当体居民的融合过程中，还是出现不少状况：比如搞车辆营运，当地人认为要上牌，他们认为不用上牌，抓他们就不正常，抓了就上访。程柯认为，这些问题主要出在文化差异。在过去几年，被安置到全国各地的三峡移民，很多人在拿到了安置费后，还是选择回流至家乡。
　　另一重灾区北川县的县委书记宋明表示，继过渡房援建之后，跨省的移民安置项目也将纳入考虑范围。而北川的对口支援省山东，已有日照等地建立了移民接受组，但目前尚无有关政府正式宣布移民计划，日照方面也仅是“制定详细完善的受灾群众分流安置等各项应急预案，做到随到随安”。
　　此外，都江堰市也曾对辖下重灾乡镇灾民的外迁意愿进行调查，但未言明跨省移民的可能性。
　　据《财经》记者了解，目前，部分灾民对于外迁既存期待又有顾虑。一方面，他们渴望逃离当地的危险区域，愿意到富裕地区寻求新的生活，另一方面，移民方案的不明朗，以及移民带来的不确定性，也让他们感到担忧。
　　国务院抗震救灾总指挥部群众生活组工作人员表示，在民政部的通知里，并没有考虑进跨省移民方面的问题，中央若有这样的考虑，必须由国务院统一安排部署。
　　清华大学城市规划研究院副院长梁伟建议，应在全国推行就业支援政策，采取新形式的互帮互助，吸引灾民外出打工，并颁布相关的政策。一方面减少灾区安置的人口压力，另一方面使灾民在充实的生活中忘却悲伤，为将来的生活积累财富，早日寻回正常的社会生活。
　　在地震多发的日本，地震后政府亦不会组织灾民异地搬迁，但不少灾民会自发流向其他地区。■
　　
　　本刊记者于达维、沈乎、周琼、宫靖对此文亦有贡献

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专题：四川汶川大地震