戴克斯塔拉

美国应急管理系统不是以“反应”为导向，而是以“筹备”为导向

　　【《财经网》专稿/驻华盛顿记者 陈竹】灾难总是同混乱相伴随。如果灾难可以被控制和管理得井井有条，就不可谓灾难了。灾难发生时，人们往往缺乏足够的信息和资源，处于震惊而不知所措的状态。乔治华盛顿大学应急管理专家戴克斯塔拉（Eelco H. Dykstra）总是这样告诉他的听众。
　　“但减损的关键是‘准备’，准备的质量决定了解救的质量”，戴克斯塔拉转而说。
　　戴克斯塔拉在接受《财经》记者采访时指出，美国可借鉴的经验是，美国的应急管理系统不是以“反应”为导向，而是以“筹备”为导向。
　　“最简单的例子就是建筑标准。大家知道，地震本身不会造成死亡；造成大规模伤亡的是倒塌的建筑。所以，处于地震带上的加州地区对于桥梁、楼房等建筑物都有一定的防震标准规定”，戴克斯塔拉说。
　　除了建筑，交通、能源、通讯、饮用水供应、下水道系统等关键基础设施的应急筹备质量也直接决定了灾难的应对效果。在美国，承担起灾难应急工作的机构包括联邦政府的应急管理署和各州、郡、市政府的应急管理办公室。
　　“关键在于地方”，戴克斯塔拉说，“即便是联邦应急管理署，也是通过覆盖全美的十个地区办公室进行运作。”
　　戴克斯塔拉介绍说，虽然在2005年卡特里娜飓风期间，人们通过美国媒体的报道了解到灾区群众痛斥联邦政府反应过慢，但那主要是人们在极端情况下痛苦无助的发泄。实际上，美国的应急机制的特点，就是强调州级和州以下地方政府的应急能力建设。
　　“地方必须确保，当地的应急储备资源——无论是饮用水、食物或堵洪的麻袋等等——至少可以维持72个小时。这样，即使联邦政府的应急管理署由于交通或天气原因无法在第一时间赶到现场，地方也可以通过自救，最大可能地减少损失”，戴克斯塔拉说。他介绍，不仅各级政府设有应急机构，一些工厂和企业都专设应急经理的职位。
　　今年3月，《财经》记者曾随上海信息委组织的应急机制代表团参观了美国弗吉尼亚州费尔法克斯郡（Fairfax）的应急管理办公室。该机构培训主管迈克尔·古迪塔斯（Michael Guditus）介绍道，该郡通过多年摸索，已经制订出285页的应急管理手册，对政府、企业、社区和个人对于不同类型的紧急事件的准备、应对和减少损失的方法都做了详细的介绍。
　　古迪塔斯说，费尔法克斯应急管理办公室设有7天24小时运作的应急热线。一旦接线员从某个部门或群众那里得到紧急信息，就会以最快的速度通知应急各方管理和部署部门。通常，交通、消防、卫生、学校等机构的负责人会聚集到该郡的应急指挥中心，每人面前都有一台电脑和电话，指挥中心的大屏幕上切换显示受灾现场的录像、卫星图片、天气预报。指挥部两边的玻璃隔墙后是媒体记者区，他们可以第一时间将经过官方核实的信息发布出去。
　　据古迪塔斯介绍，他们在应急手册里鼓励企业和政府机构在楼顶设置一个备用发电机，以防洪水淹没了地下室的主发电机。同理，该郡的应急办公室也有一个后备的指挥中心，以免主中心处于受灾区域。
　　古迪塔斯说，费尔法克斯郡的应急管理办公室有10多个工作人员，均为全职。虽然指挥中心主要为抵御大型灾害而设立，但每次发生一定规模交通事故或者气候灾害，应急管理部都会按照应急管理手册的规定进行机构沟通、资源条配和灾后总结。
　　“只有我们把紧急事件的规范性操作当作习惯，发生大规模灾难的时候，大家才可能临危不乱”， 古迪塔斯说。
　　古迪塔斯的日常主要工作是教育公众——特别是医院、消防等各家应急相关机构的工作人员。大家分批来到应急指挥中心，了解该机构在应急部署网络中的位置和职能。
　　在应急物资筹备方面，该郡每年都会拨出一定预算，购买饮用水、食物、麻袋等储备物资。该郡不仅同周边的几个郡县签订了友郡互助协定，还同沃尔玛等大型购物超市签有应急协议。
　　戴克斯塔拉教授在接受《财经》记者专访时，对于费尔法克斯郡利用日常事故进行灾难演习的做法表示肯定。“我去过不少地震现场，每一次都是悲剧的重复——难以进入现场、难以定位幸存者、难以解救。”戴克斯塔拉说，“但是，应急是一种熟能生巧的能力。在易受飓风袭击的佛罗里达州，在地震的多发国日本，都有一整套值得借鉴的自然灾害应对机制。”
　　戴克斯塔拉说，同实行联邦制的美国和组织松散的欧盟相比，中国在各级政府机构的纵向沟通上具有先天的优势。这一点，从四川赈灾的报道中可以看到，从县市到中央，沟通十分畅通。但是，在同级政府层面的横向应急沟通上，美国经验对于中国来说具有可借鉴的价值。
　　采访中，戴克斯塔拉还着重介绍了美国联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency）的变革。该署成立于二战后，其工作重心在之后的几十年里实现了从服务冷战到应对灾害的转变。1977年美国国会通过《地震灾害减轻法》之后，联邦应急管理署的职责中增加了应对地震、洪水、飓风等自然灾害的功能。
　　在美国遭受“9·11”恐怖主义袭击之前，联邦应急管理署是一个内阁级的独立联邦机构。但是“9·11”之后，人们以为威胁美国安全的因素主要来自于恐怖主义，所以成立了跨部门合作的机构——国土安全部。联邦应急管理署随即并入该部，在预算、开支、任务等方面更多地依赖于国士安全部的官员。戴克斯塔拉同很多美国学者一样，认为改革后的组织架构有利于反恐，却容易在自然灾害中跛足。卡特里娜飓风就是一个教训。■

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