信监委曾是候选方案，最终方案出人预料。发改委哪些部门将被纳入重组，广电总局为何保留，参与专家详述方案出台前后

　　【《财经网》专稿/记者 欧阳长征】十年之前，作为政企分开的标志性产物，信息产业部应运而生。十年后，在以组建“大部制”为开端的新一次政府机构改革中，信息产业部及其管辖下的信息产业再次走上前台。
　　根据3月11日下午提请第十一届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》第三节中提出的改革方案，国家发展和改革委员会（下称国家发改委）的工业行业管理有关职责、国防科学技术工业委员会（下称国防科工委）核电管理以外的职责、信息产业部和国务院信息化工作办公室（下称国信办）的职责，将整合划入新组建的工业和信息化部。
　　同时，在工业和信息化部下组建国家国防科技工业局，国家烟草专卖局也改由工业和信息化部管理，“不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。”

预料之外，情理之中
　　尽管此前业界对于信息产业部下一步走向有着颇多期待和猜测，但最终方案的出台仍在大多数人的预料之外。有电信运营商负责电信监管事务的高层告诉《财经》记者，根据前期他们听说的消息，最初的方案之一是撤销信息产业部，随后组建类似于银监会、保监会、证监会这样直属国务院的电信监管委员会。《财经》记者之前与信息产业部相关人士交流过程中，获知的两个方案则是：规模较小的重组路径是将信息产业部和国信办合并，规模稍大的重组则是将信息产业部、国信办和广电网络监管事务合并。
　　然而，最后的改革方案将电信业重新纳入工业和信息化部后，不仅令多数业内人士感到不解，一些国外投资者和学者也对这一做法充满了疑惑。中银国际驻香港的电信分析师吴维克认为，现代化工业的发展本身就要求信息技术提供支撑，国家只需要通过相应的财政政策倾斜就可以达到目标，不必单独成立一个部委来负责此事。“香港资本市场的人士对这一变化，至今仍感到一头雾水。”他说。
　　英国诺丁汉大学中国研究所教授郑永年在接受新加坡《联合早报》采访时甚至认为，“组建工业和信息化部，显示国家对过去一些利益领域要重新渗透进入。”
　　事实上，方案设计者的思路仍有迹可循。
　　方案出台前一天，国家行政学院公共管理教研部博士顾平安在《人民日报》上刊登了名为《走新型工业化道路需要整合工业行业管理体制和部门》的文章。文章指出，“大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强”，是党的十七大提出的重要思想，也是当前和今后一个时期加快工业化进程的紧迫任务。
　　文章认为，现行工业行业管理体制比较分散，主要表现在：不同领域的工业行业管理职能和工业运行调节职能分散在不同部门。这种比较分散的工业管理体制存在着明显的弊端。文章还特别强调，“根据国务院有关规定，国防科学技术工业委员会、信息产业部和国家发改委都拥有制定各自所属工业行业的政策、法规、标准、规划等职能。但是，由于现代工业行业之间客观上彼此渗透、相互关联，融合趋势进一步增强，特别是企业的研发和生产往往涉及到几个管理部门，因而客观上需要政策统筹、管理协调和标准统一。”
　　多次参与国家信息产业重大政策研究和决策的信息产业部电信研究院副总工程师陈金桥在接受《财经》记者采访时认为，改革开放30年，中国的工业化和信息化都进入中后期阶段，但工业领域和信息领域仍然自成体系、管理分割，地区和行业之间的差距明显，不能形成全国“大工业、大信息”一盘棋的统筹规划。“如果从这个角度考虑，就会发现组建工业和信息化部的决策实际上是国家面向本世纪中期的一个工业信息化的长远战略。”他说。

谁主导，谁调整
　　《财经》获悉，目前已经确定合并进入工业和信息化部的发改委“工业行业管理有关职责”包括工业司和产业政策司。
　　工业司在发改委序列中主要负责石化、化工、中西医药、钢铁、有色金属、建材、汽车、纺织、烟草等行业的发展战略，拟订、修订上述行业的产业政策，起草法律、法规及配套的规章。
　　产业政策司则研究分析上述产业发展的情况，按照国家中长期发展战略和目标，提出产业发展方向，组织拟订综合性产业政策。由于工业司负责的领域中已包含烟草行业，因此国家烟草专卖局划入工业和信息化部，符合此次“大部制”减少管理职能交叉重叠的原则。
　　加上主管信息产业的信产部和国家信息化协调机构国信办，以及司职国防科技工业方针政策的国防科工委，一个目标为“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化”的统一的工业管理部门雏形已现。
　　《财经》记者获悉，预期中的广电系统并未包含在新组建的工业和信息化部中，原因除包含“三网融合”的《电信法》尚未出台外，也与广电系统尚未完全实现政企分开、台网分离有很大关联。广电系统未来是否会进入工业和信息化部序列，还有待其他部委改革的陆续启动。
　　国务委员兼国务院秘书长华建敏在关于国务院机构改革方案的说明中提出，工业和信息化部的主要职责是：拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等。他强调，工业和信息化部作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，指导行业发展，不干预企业生产经营活动，确保企业的市场主体地位。
　　信息产业部发言人王立建告诉《财经》记者，由于组建工业和信息化部涉及的部委、机构相对较多，其组织结构要等到新任部长到任后才会最终确定。
　　来自业界的一种猜测是，目前担任国家安全生产监督管理总局局长的李毅中有望出任工业与信息化部部长，现任信息产业部部长王旭东则有望担任新部门的党组书记兼常务副部长，部分信息产业部的领导可能到并入大交通部的国家邮政局任职。

信产部十年使命终结
　　作为上一次政府机构改革的产物，同时也是新一次改革的起点，工业和信息化部的成立标志着信息产业部十年历史使命的终结。
　　1998年3月，根据当时的国务院机构改革方案，撤消邮电部、电子部，组建信息产业部，同时成立国家邮政局，由信息产业部管理。在此之前，无线寻呼市场对电信体系外企业开放、中国联通的成立已经拉开了电信行业进入市场化竞争的序幕。信息产业部成立第二年的5月17日——世界电信日，中国电信集团公司成立，更意味着电信管理体制和运营体制将由此产生深刻的变化。
　　在信息产业部首任部长吴基传任期内，虽然未能完全摆脱政企不分的阴影，但信息产业部还是采取了包括电信重组、放开市场在内的一系列促进市场竞争的制度安排。这一时期，通过对中国电信的两次分拆，中国移动、中国卫通、中国铁通和中国网通的依次建立，逐渐形成了固网、移动、数据领域的全面竞争格局，并取消了固定电话初装费和移动入网费。与此同时，随着全国31个省、区、市通信管理局的组建，一个独立于企业的两级监管体系已经形成。
　　2003年，王旭东出任信息产业部部长后，提出了“后退一步”和“站高一步”的监管思路，将重心从打破垄断转移至优化市场结构，进一步放开电信资费管制。五年之内，电信综合价格水平累计下降了53%，移动资费在完成了向单向收费的过渡的同时，其漫游费用也开始逐渐下调。
　　到2007年底，国内电话用户总数突破9亿户，达到91273.4万户。全国网民数新增7300万人，达到2.1亿人，居世界第二位，互联网普及率达到16.0%。运营行业的大发展，不仅催生了全球最大的移动运营商——中国移动，也支撑起一批诸如中兴、华为在内的国际化设备制造商。大唐电信集团提出的TD-SCDMA也被国际电联接纳为3G标准。
　　但在信息产业部的后期阶段，随着电信、互联网技术的高速发展和变化，现行的监管体制已达不到市场发展的需要，国内电信产业开始进入平台期，增长速度逐年下降，缺乏继续增长的动力来源。
　　电信管理局局长苏金生在《电信业管制模式与发展研究》一书中指出，“在固定业务缺乏明显增长点却又面临增长性良好的移动业务的替代竞争情况下，中国还在强行实施分业经营，影响了市场竞争效果和资源合理配置。”而这正是造成目前中国移动“一家独大”的主要症结。由此带来的是在破除了中国电信固网垄断之后，又不得不面对新的移动垄断的尴尬局面，结果只能等待另一次重组来平衡市场格局。
　　有批评人士认为，更大的监管困境实际上存在于互联网领域中。由于互联网本身的属性更加多元化，既能承载互联网业务和传统电信业务，也能承载广播、电视业务，同时又是新型媒体，使得监管缺位和监管越位的现象时有发生。
　　视频网站优酷网的一位管理人士告诉《财经》记者，网站的视频许可证由广电总局颁发，日常管理则归属地方电信管理局，这样的制度设计给监管者本身和网站的运营者都带来相当的挑战。这位人士说，对于综合性的门户网站来说，除了包含视频业务，其新闻业务还要归宣传部门管理，难度更大。类似的问题还发生在诸如IPTV、手机电视等新兴混合业务领域。而业界一直期盼中的、或能根治“三网融合”中分业监管难题的《电信法》也因为相关部委之间的利益纷争而一直未能出台，成为十年信产部留下的最大遗憾。

小监管还是大监管？
　　按照机构改革方案，工业和信息化部中，将囊括石化、钢铁、有色金属、建材、汽车、纺织、烟草等几乎全部工业行业管理的有关职责，使得新部委中电信行业不可能再如信息产业部时期那样享受全面的政策重视。这也引发了相当多的信产部人士对工业和信息化部成立后，电信监管可能被弱化、出现“小监管”局面的担忧。
　　中银国际的吴维克认为，工业和信息化部组建后，必然是从工业全局出发去制定政策，电信产业在其中的地位即使谈不上下降，至少不会像之前一样突出。他判断，《电信法》和“三网融合”的进程可能继续推迟。
　　究竟是“小监管”还是“大监管”模式，业界的一种判断是，如果在新的架构中，电信管理机构以司的形式设立，其未来职能会受到一定程度的限制，而如果设立更加单独的电信监管委员会，则是参照了英法等国的“大监管”模式。
　　对此，陈金桥指出，从国家国防科技工业局和国家烟草专卖局均独立架设在工业和信息化部中来看，“大监管”模式的可能性更大。“毕竟一个专业的电信监管机构更有效率，还能体现出一定程度上的政监分离。”
　　工业和信息化部成立后，一个现实而又紧迫的问题是即将开始的新一轮电信重组。不出意料，最终方案是联通将CDMA网络出售给中国电信后与网通合并，同时中国移动合并中国铁通，从而实现三家全业务运营商的重组目标。有业内人士指出，这一重组方案只是在现有格局下平衡了各方实力，并未改变单一投资主体在电信市场上无效竞争的实质。
　　陈金桥就此评论认为，工业和信息化部的组建，为解决这一问题提供了一个新的方向：“之前运营商争夺的都是诸如个人、家庭在内的存量市场，价格战因此在所难免。如果将目光更长远地投放到整个工业行业，面向大客户和中小企业提供信息化服务，整个运营行业的大转型则即将来临。”■
    
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