2001年11月9日到13日的五天，将是影响中国命运的重大时刻。其间，在中东小国卡塔尔的首都多哈，中国WTO工作小组将得到他们“15年长途跋涉”的最终结果——世贸组织第四次部长级会议第一个议题就是：就中国入世进行表决。
　　中国WTO工作小组为此准备了一份由18条、342段、6.5万多字、加上附件共900多页的工作组报告，包括工业品关税降低、农产品关税降低、服务贸易开放、议定书条款四大内容。这份“非常厚重”的报告是赢得超过2／3以上WTO成员赞成票的最终筹码。“相信这一次没有问题”，中国外经贸部条法司司长张玉卿说，“中国入世现在已经进入倒计时了。”
　　与入世谈判并行不悖的是，对入世后的准备工作也从最初的纸上谈兵进入实战阶段。早在1999年中美双边谈判达成协议后，中国政府就启动了意在与WTO接轨的“变法”工程。这项工程涉及国务院全部25个部委，全国各省、自治区、直辖市；囊括2200多条全国性法律法规、上万条地方性法规、难以计数的大小文件；涵盖了外贸、金融、税法、知识产权等诸多领域。
　　初看起来，这似乎只是对谈判内容的一种落实，以法律形式保障谈判条款的执行。事实上，现在进行的工作也更多地属于这种“查找”与“替换”。
　　然而修法之路绝不止于此。入世不仅是一次性的交易，更是一种范式的转换，是世界市场与中国市场第一次的整体对接。随着入世后对外贸易的日趋频繁，WTO公开、透明、公平的原则也将顺理成章地引入中国，而这些渗透着宪政、产权保护和自由贸易精神的原则将会对我国现行机制带来相当程度的冲击：随着世贸组织的游戏规则付诸实行，所有因身份产生的权力/权利分配都会转为基于契约的分配，而政府的授权也将受到法律的严格约束，惟此才能保证经济活动中的公平和透明，这正是我国目前极度欠缺的。更重要的是，我国法律法规的相互冲突恰恰反映了利益集团分立的现实，法律的修缮将最终导致社会权力的重新分配，从而改变各经济主体的行为模式。
　　因此，尽管从目前看来，修法的工作还略显粗糙、支离，但在入世后新规则、新形势的促动下，修法工程将不可逆转地深化和拓展，超越技术层面和制度层面的变更，直至深层的法理学转型。在这个意义上，法学家们认为，这将是继上个世纪初清末修律以来，中国对西方法学精神的一次重新体认。可以预期的是，这场“变法运动”将从一点一滴地重构法律平台出发，由表及里地重塑中国的市场结构和社会机制。

一诺千金
“这就像沙滩上的潮水开始退下去，该是捡露出来的贝壳的时候了。”

　　变法工程的正式启动，是在1999年底中美达成双边协议后。这份协议当时被称为“中国入世进程的分水岭”，然而在翻过这座分水岭后，参加谈判的中国小组成员们发现谈判不再是最难最重要的事情，更艰巨的任务已然出现。
　　“我们的话题越来越多地从如何与谈判对手斗智斗勇，转到如何实现那些承诺上，”曾参预谈判工作的外经贸部条法司官员杨国华说，“这就像沙滩上的潮水开始退下去，该是捡露出来的贝壳的时候了。”
　　这些贝壳并不容易采集。因为《WTO协议》第16条第四款要求：“每一成员应保证其各项法律、规章的行政程序，与所附各协议中所规定的义务相一致。”第五款进一步规定：“各成员方不得对本协议的任何规定提出保留。”中国WTO修法顾问中国人民大学教授郭寿康解释说，这意味着WTO的“游戏规则”要求参加者的相关国内法必须与之吻合，要么全部接受它的一揽子协议，要么走开。
　　这是一条不归路。WTO协议还规定，如果由于“不遵守”规则引起争端，那么，DSB（WTO争端解决机构）有采取“交叉报复”的权力。事实上，WTO在解决争端的问题上并不像其他组织那样宽容，采取“在自愿基础上的解决办法”，而是使用“专家断案”或上诉复审制度，这是一种极具强制性的管辖制度。正是在这个意义上，美国高特兄弟律师事务所北京首席代表陶景洲才指着那份长达900页的《WTO中国入世工作组报告》说，它们是中国对世界所做的“千金之诺”。
　　1999年11月底，由国务委员吴仪、国务委员兼国务院秘书长王忠禹担任组长的中国入世领导小组，授权外经贸部成立WTO法律小组，组长是外经贸部部长石广生，这是中国为因应入世成立的第一个修法机构，它标志着中国变法正式启动。
　　这个小组后来没有成为全国修法的领导机构——它的级别还不够高。最终的领导者是国务院法制办公室，它是一个从级别上说高于其他部委的机构，有足够的权力协调各部委的工作并审议它们的方案。外经贸部WTO法律小组以其多年历练而成的经验，被授权担任其他部委的咨询顾问。
　　短短的一个月内，相关部委纷纷组织人马，各自成立了专门负责WTO修法的小组。到年底中国入世领导小组宣布：在中央部委层面的法规整改开始。随后国务院下属的全部25个部委同时启动修法，其中，外经贸部、海关总署、财政部、人民银行、外汇管理局、信息产业部、税务总局、工商总局、国家计委、国家经贸委、农业部、广电总局、国家知识产权局、文化部、国家质监局等15个与涉外经济关系紧密的部门，被视为修法核心。

“清理门户”
浩繁复杂的清理工作，整整进行了一年零三个月

　　2000年1月，国务院法制办第一次召集人马。在这个各部委条法司司长全部参加的大会上，提出了修法的第一个要求：清理门户。具体原则是“谁出台，谁负责”。
　　任务相当庞杂。我国宪法虽然规定，只有全国人大及其常委会是集中统一行使国家立法权的机关，但是，特殊的国情又使不同层次的国家行政机关、地方国家权力机关被赋予了“法规创制权”，因而，多年累积下来林林总总的法律法规可谓浩如烟海。
　　外经贸部法律工作小组将之概括为“二级四类”：二级指中央级和地方级法律；四类是人大通过的法律、国务院的行政法规、各部委的部门规章以及地方法规。据有关专家不完全统计，人大通过的各种法律只有200多部，国务院颁布的行政法规就有700多条，而各部委规章与地方法规则多达约4万项。
　　此外，还有那些不属于法规，但具有或更具有“法律效果”的各种“红头文件”、内部文件、通知、意见、决定、讲话、指示、报告、精神等等，更是汗牛充栋。
　　外经贸部WTO法律小组官员杨国华深有感触，“不同部门在不同时间制订的法规关系混乱。部门与部门间彼此冲突，以前的与以后的经常打架。有的甚至很荒唐。”他举例说，单就一种叫做“重烧镁”的矿物的出口，外经贸部就发过十几个文件。不少部委在“打扫”法规时，甚至还发现了文革期间革委会的文件，这些年代久远尘封已久的文件，有一部分至今尚未宣布失效。
　　如此浩繁复杂的清理工作，整整进行了一年零三个月。2001年3月4日，全国人大外事委员会主任委员曾建徽对中外媒体宣布，清理工作基本上尘埃落定。
　　9月19日，中共中央办公厅及国务院办公厅（简称两办）对外公布了总体数字：各部委共清理法律法规2200多项，2／3（1413项）是外经贸系统的。其中要修改的116项、要废除的573项；除此以外，需要新制订的是26项，大部分在电信、保险、运输等原来就没有明确法律的服务贸易领域。

告别内部文件
在9月19日两办公布修法总规模的同时，国务院法制办公室就从中整理出了一份“与WTO规则明显不符的”法规清单，这份清单容纳了171项法律和行政法规，它们是在入世之日前中国一定要修改完成的。而那些数不胜数、极具中国特色的未曾公开的内部文件，在入世之日起将全部失去法律效力

　　即使以每天修改一项法规的速度计算，要想在中国入世之前（舆论普遍认为是在今年年底或明年年初）完成各部委所有的修法工作，也是不可能的。“政府只能区分轻重缓急，分阶段完成。”中国WTO修法顾问社科院法学所研究员赵维田说。另一方面，尽管理论上在入世之时，中国的相关法律就应与WTO法律体系一致，但WTO是一个相当务实的组织，它更关心的是后果。也就是说只要行为上不做违反WTO原则及损伤成员们利益的事，加入之日相关法律能否改完并无大碍。
　　据外经贸部条法司司长张玉卿介绍，中国在修改与WTO相关的法律时主要依据两条，一是WTO的几大原则（见附表“WTO九大基本原则”），二是中国对WTO的承诺。而目前各部委“重点突破”法律法规的优先顺序也是两条：一是明显与WTO原则不符的，二是承诺要立即开放的。
　　——在外经贸部，首批要修改的法律，也是最为外国投资者关注的法律是：《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》（即“三资法”）。这套早在1979年改革之初制定的法律，很多内容明显与WTO原则相违背。比如旧法要求外资企业所需的设备、原材料、燃料、配件等，在同等条件下优先在中国购买，这正属于WTO有关协议中要求取消的“当地含量”；旧法还要求外资企业自行解决外汇收支平衡，这也是WTO所不容的。今年3月至7月，“三资法”陆续修改完成，上述内容已不复存在。旧法对外资投资电信、金融、保险、广播电视等产业限制颇多，具体体现在与“三资法”配套的《外商投资产业指导目录》。该目录对外商直接投资的产业进行了分类，分为自由进入、限制、禁止等类别。据外经贸部WTO法律小组官员杨国华透露，旧目录将被废止，新目录目前正由国家计委、国家经贸委和外经贸部联手拟定。新目录上，在影院业、国内运输业、合资医院、外商独资饭店、教育等领域都按照承诺，有大幅度的放宽。
　　——在中国人民银行，首批重点修改的法规是《外资金融机构管理条例》。这部条例制定时也没有考虑WTO的因素，去年10月，中国人民银行将修改意见上报国务院。条法司立法处副处长边志良说，修改后的新条例主要是落实中国入世的承诺，基本按照一、二、五原则，即入世当年外资金融机构可以经营所有的外币业务，第二年经营企业的人民币业务，过了第五年，全部限制取消。他表示，新条例应该是在中国入世后立即生效。
　　边志良还透露，在放开外资的同时，中国人民银行根据WTO允许的“审慎监管”原则，也发布了一些按国际惯例制定，但目的在于提高中资金融机构竞争力的法规。从2000年开始，有《金融资产管理公司条例》，它是为了解决国有银行不良资产过多的问题；有《银行卡联网联合的业务规范》，它是解决银行卡发行种类众多，但各卡之间不能互通互用的问题；还有《商业银行中间业务的暂行规定》，是为了鼓励中资银行开展中间业务（中间业务与银行资产负债表没有直接联系，因此国际上主流银行的主要利润都来源于此）。
　　——在海关总署，《进出口关税条例》是重点。其中，海关能否按客观真实的价格作为征收关税的基础，又是关键的关键。由于中央财政对海关税收收入的依赖加大，海关估价的重要性在未来会更加突出。据参与《海关法》及相关条例修改的对外经贸大学教授何晓冰介绍，我国现有的估价法规是基于海关估价和反价格瞒骗双重目的制定的。尽管关税条例基本符合WTO的《海关估价协议》，但在部门规章层面却又有龃龉。比如，我国相关规章规定估价举证责任全在进口商，而WTO的《海关估价协议》却认为，行政诉讼案当中行政机关负有举证责任。另外，虽然在关税条例中，中国接受按成交价格来估价，但在其上的《海关法》当中却没有相应条文，因而出现了下位法（关税条例）同上位法（海关法）相抵触的情况，这样，下位法将被视无效。这也是必须修改的。
　　——此外，农业部的《农产品关税配额管理办法》、国家工商总局的《商标法》、国家版权局的《著作权法》等等，也都在修改或已修改完成。
　　事实上，就在9月19日两办公布修法总规模的同时，国务院法制办公室就从中整理出了一份“与WTO规则明显不符的”法规清单，报国务院批准后，向WTO中国工作小组第12次会议提交。这份清单容纳了171项法律和行政法规，它们是在入世之日前中国一定要修改完成的。
　　需要特别提及的是，为符合WTO的透明公开原则，那些数不胜数、极具中国特色的未曾公开的内部文件，在入世之日起将全部失去法律效力。

新旧之际
中国将在三到五年内完成全部与WTO相关的法律修改与制定

　　如果说目前的不少修改还是因应入世之需，以尽快擦掉“违规痕迹”为主，那么今后的修法动作，将触及一批重量级的、可能会对中国经济体制产生重大影响的法律。届时，人们将会观察到“WTO承诺标尺”向《商业银行法》等重典次第推进。随着承诺中保护期限的变化，中国将在三到五年内完成全部与WTO相关的法律修改与制定。
　　这中间包括外经贸部的《对外贸易法》、中国人民银行的《商业银行法》、证监会的《证券法》（实施细则）、信息产业部的《电信法》、财政部的《农业补贴条例》、国家税务总局的《税收基本法》等等。“在那之前，我们要做好准备。”张玉卿说。对外经贸部的26多项新法规，现在80％已经有了眉目。
　　就中国的对外贸易法律体制来说，重中之重是《对外贸易法》。它主要规范货物、技术及服务的进出口。尽管1994年外经贸部在起草这项法律时，已经考虑了关贸总协定（GATT，WTO的前身）的因素，但该法还是显得过于“原则”。
　　目前，外经贸部的所有重点修法都是围绕《对外贸易法》的相关条款入手。去年完成了修改或制定《反倾销条例》、《反补贴条例》、《保障措施条例》、《货物进出口条例》、《技术进出口条例》和《对外承包工程管理条例》等条例草案的工作，并已上报国务院。今年7月，外贸经营权的审批标准明显放宽，对企业注册资本从500万元降低到300万元。在外贸经营权制正式终止之前，放宽标准会一直进行下去。
　　据外经贸部WTO法律小组官员杨国华透露：从入世后第三年开始，现行的外贸审批制就将改成登记制，同时，所有的企业（不论外贸内贸）都将自动享有进出口贸易权。
　　这是一项非常重要的法律变革。它意味着三年后不会再有基于制度性原因而存在的专营外贸公司，意味着不再有外贸与内贸之分。北京大学中国经济研究中心副主任海闻评价说，“这已经不只是一个贸易问题，或者说一个门槛高低的问题，而是门已经打开了，或者说是经济边界被拆除了。”
　　比这部法律的修改动作更大的是，外经贸部正在酝酿一个总体的“关于贸易管理的条例”。据说暂定名为《货物进出口条例》，目前已经有了106项条款。在这部条例中，哪些贸易是被禁止的，哪些是受限制需要许可证或配额的，以及发放的程序是怎样的，都将统一规定，不会再出现纺织品一个程序，化工品另外一个程序的情况。而且，所有这些规定都将透明公开。规定的原则及程序公布后将保持稳定不变，只根据需要调整其后所附的产品清单。
　　这项变法的重要之处不言而喻。在以往，人们必须面对不同的部门、不同的法规甚至不同的原则，不清楚自己可以干什么，应该怎么干。人们难以预期交易的过程和结果，交易成本之高甚至会令交易无法进行。没有普适性的行为准则，更容易制造寻租空间，而进一步形成的既得利益集团，正是改革的阻力。统一、前后一致、透明的制度环境对于国际贸易更是至关重要。贸易双方都可以有清楚的预期，知道自己的行为大体上会产生什么样的结果。各方只需面对一个普适性的法律框架，无论内商还是外商，都可以以此约束自己的行为，界定自己的权利。 　　
　　中国政法大学李曙光博士认为，就本质而言，我国的法律框架在民法、商法、经济法三个层面与WTO精神都有着很大距离。在民法层面，由于缺乏权利义务对等的市场主体，一个强调契约关系的市民社会尚未成形；在商法层面，一个保护各方产权、平等交易的市场社会尚未建立；在经济法层面，一个强调公共物品、维护公共秩序的有限政府也尚待塑造。因此从长远来看，变法的核心任务将不是“中体西用”的修改法律，而是大刀阔斧地破旧立新。值得庆幸的是，尽管此次修法时间紧迫，但仍然可以依稀辨识朝向这一路径的努力。

期以十年
修法越到后期将越牵涉到中国改革的深层次问题

　　2001年9月19日，又一批200多项法规被宣布废止；同一天，两办（中共中央办公厅及国务院办公厅）发表《关于开展地方清理法规工作的意见》，并正式下发至省、自治区、直辖市级的法制部门。前者标志着中央部委级变法工作正在向纵深发展；后者标志着地方清理法规的工作正式启动。
　　“这是第二场战役。”张玉卿称，到11月中旬，地方清理法规的初步情况就将上报中央。
　　这场战役更为艰巨。由于修法依据的是WTO规则，而WTO规则多达几十万字。在中国，专门研究WTO的人员本就不多，具体到某一领域，更是凤毛麟角，因此人才匮乏成了修法当下最大的障碍。中国WTO研究会副会长张汉林说，特别是农产品协议、补贴协议，以及新的服务贸易协议，不是一般性的了解就能解决问题，除了看懂协议本身，还要了解WTO争端解决机制下的大量案例、其它国家的实施情况，只有到了这个程度，才有可能给政府提供咨询。
　　据此，国务院法制办已采取“速成式培训”的办法——把各地法规人员召集到北京“补课”，但显然短期内情况不会得到本质改观。为解燃眉之急，国务院法制办特别授权外经贸部WTO法律小组，起草了“20条禁止令”，随《意见》发放各地。这些禁令集中告诫了地方政府20件入世后绝对不能再做的事情。比如绝不能再按出口实绩给企业进行直接补贴。
　　历史形成的一些微妙因素，也影响到了修法的进程，尽管各部委并不愿承认。那就是由于部门权力交叉产生的政出多门、九龙治水的现象，如今牵一发而动全身，难以摘清。外经贸部一位不愿透露姓名的官员介绍，仅仅在修法方案上哪个部门的名字署在前面等诸如此类的问题就可能争上半年。事实上，修法越到后期越将牵涉中国改革的深层次问题。陶景洲认为，即使在入世之后，中国要想使投资环境完全符合WTO规则的要求，“至少还需要十年。”
　　法律条文的修改毕竟只是表征，能否有效执行不仅有赖于执行机构的健全，更重要的是各参与主体的思维的转换。入世之后，中国尊尊亲亲的传统与西方平等契约的传统必然产生强烈的碰撞，因而变法将会因其脱胎换骨的深刻性而旷日持久。
　　然而修法走上的是一条不归路，毕竟它有了更多的外在压力。陶景洲认为，“入世使得多少年来我们一直挂在嘴边的与‘国际接轨’，有了一个现实的保证和标志。以前是就己所需，随己所愿，基于内部压力和需要来整改和建立有关的政策和法规，是‘自己家里的事’。但这次不会是中国一方意志的表现，而是国际社会对中国的要求，结果会体现双方的利益。”
　　如果把达成改革目标比喻成去机场的路，一条是辅路，一条是高速路，当中国与WTO结合在一起，就像上了高速路，不但更快，而且不能回头了。■ 

　　本刊记者张帆、朱晓超对此文亦有贡献

《财经》2001年11月号