收费公路反辅为主，加重了社会负担；一些地方把收费公路作为融资平台，违规设站, 提高收费标准 

　　【《财经》网专稿/记者 沈乎】2月27日，审计署公告了《收费公路审计调查结果》，并发布了相关答记者问。
　　收费公路审计调查开展于2006年，涉及北京、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、云南和陕西等18个省（市）。审计署解释道，由于征求意见和审核程序耗时，调查结果直到2008年才公布。此次收费公路审计调查，重点关注“政策法规、规划决策、投资体制、运营管理、投资效益和社会公平”等六个方面。

“贷款修路，收费还贷”将继续
　　审计署固定资产投资审计司司长潘晓军介绍，1984年，国家出台了“贷款修路，收费还贷”政策，提出在坚持发展非收费公路为主的前提下，可以适当“贷款修路”，建成后“收费还贷”，以弥补政府投资的不足。
　　调查显示，截至2005年底，上述18个省（市）收费公路总里程13.31万公里，约占全国收费公路总里程的70%，其中政府还贷公路10.19万公里，经营性公路3.12万公里。共设置收费站点4328个，平均每个省（市）240个，其中广东省最多，为342个。18个省（市）累计征收通行费5100亿元。此外，截至2005年底，各级地方政府已停止，对归还了全部建设贷款的4124公里收费公路和桥隧的通行收费，撤销了653个收费站。
　　调查肯定，在特定时期，国家制定“贷款修路、收费还贷”政策是正确的。这项政策的实施，对各地加快公路建设，促进经济社会发展发挥了重要作用。潘晓军表示，2020年以前，中国还将建设大量高等级公路，“贷款修路、收费还贷”政策仍应在未来一定时期继续实行。

收费公路反辅为主 地方政府转嫁责任
　　与此同时，收费公路在建设、运营、管理中存在不少问题。与“非收费公路为主，适当发展收费公路”的原则相悖，一些地方政府强调要加快公路发展，但财政投入少，主要依赖银行贷款建设大量收费公路，造成收费公路建设规模过大，超出了自身财力和资源承受能力，增加了社会运营成本，增大了偿债风险和资源风险。至2005年底，中国收费公路里程已达18万公里，相当于高速、一级和二级公路总量的55%，实际成了收费公路为主，非收费公路为辅，违背了政策的初衷，也加重了社会负担。审计调查指出，这种状况实质，是将政府提供公共产品的一部分责任，转嫁给社会和公众。
　　潘晓军表示，大量建设收费公路会带来一些负面影响。调查结果显示，主要的负面影响是债务负担偏重，部分收费公路存在偿债风险。除国家主干公路的效益相对较好外，部分地方高速公路等项目的使用效率，明显低于预期。其次，大量土地资源被违规征用或闲置，超越资源承受能力发展公路，不利于地方经济可持续发展。另外，部分地方政府和交通部门违规设站收费、提高收费标准、延长收费期限等，增加了社会运营成本，增加了群众的出行负担。
　　审计署建议，主管部门和各级地方政府，要进一步研究控制收费公路规模，加大政府对公路建设的投入，彰显政府责任。据了解，相关部门已初步提出逐步撤并二级收费公路、控制收费公路规模总量的管理思路。一些地方政府也提出，将加大财政投资力度，如北京市在今明两年将投入82亿元，作为新建高速公路项目资本金。

收费、转让不规范  法律法规待完善
　　收费公路管理方面的问题也非常突出。调查发现，一些地方政府和交通部门把收费公路作为融资平台，违规设站、提高收费标准、将政府还贷公路随意转为经营性公路等。
　　一方面，经营企业从地方政府批准的高收费期限和收费标准上获取收益，用来再投资政府指定的其他项目及弥补财政经费等；另一方面，地方政府也从包括公路等各种投资活动、企业经营收益中获得税收收入等。辽宁、湖北等16个省（市）在100条（段）公路上违规设置收费站158个，至2005年底违规收取通行费149亿元。按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元。浙江、安徽等七省（市）提高收费标准，多征收通行费82亿多元。山东、北京等12个省（市）35条经营性公路，由于批准收费期限过长，获取的通行费收入高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为“高价公路”。
　　调查还发现，部分收费公路还存在经营权转让不规范的问题。审计调查106个公路经营权转让项目发现，一是地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60%。二是用银行贷款抵顶转让金，不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，反而让一些单位以极低的风险代价，控制了巨额公路国有资产，并从中获取巨额利益。三是经营权转让程序不合规，造成国有资产损失。四是少数地方领导利用职权违规插手公路经营权转让，一些单位和个人从中牟取私利，造成国有资产流失。
　　潘晓军表示，审计署已建议，交通部对收费公路权益转让进行专项清查，对其中违规问题要尽快纠正，防止国有资产流失。
　　相关法律法规滞后和不完善的问题凸显。与《收费公路管理条例》配套的法律法规至今尚未出台，致使该条例颁布前已建成的收费公路，收费站设置过多过密、收费期限过长等问题一直未能有效解决。
　　针对法律法规问题，审计署提出了十多份完善政策的建议。目前，有关部门正在积极研究，除已经出台的《进一步规范收费公路管理工作的通知》等四项法规和制度外，还将研究修改《条例》，陆续颁布《收费公路权益转让办法》《收费公路权益质押贷款管理办法》《关于逐步撤并二级公路收费站点的工作方案》等九项规章制度。

首都机场高速公路收费不合理 统贷统还不合法
　　首都机场高速公路收费问题，被认定为不合理但不违法。首都机场高速公路是北京市交通局，利用财政资金和部分银行贷款建设的，1993年开始收费。收费三年多后，机场高速被转为上市公司在香港上市，同时重新核定30年收费期限。潘晓军表示，上述现象，全国在上世纪90年代时比较普遍，实际是把收费公路当作一种融资平台。这导致一些收费公路的收费期限过长，成为“高价公路”。当时，国家对公路经营权转让的规定并不明确，上述行为虽不合理但不属违法违规。北京市政府已明确表示将采取措施，逐步解决这一问题。
　　一些地方将政府还贷公路收取的部分通行费，用于其他收费公路项目建设，并称之为“统贷统还”，潘晓军明确表示：这种作法不合规。出现这一问题的主要原因，还是各级财政安排公路建设资金不够，而这种做法导致一些经营效益较好的公路，因贷款未偿还而长期收费，把公路建设的部分责任，转嫁给社会和群众。
　　另外，车辆通行费被挤占挪用等混乱问题，与通行费收入不公开、不透明有关。对此，审计署建议，将收费公路的通行费收支、还贷情况及经营权转让等情况，定期向社会公告，接受群众监督，要严格收费公路的运营管理。交通部应加强对通行费的监督检查，及时纠正和处理截留挪用、违规减免、少数管理人员收入过高及各种收益流失等问题。■