不应把现在带有明显过渡性的国有资产管理形式通过立法加以固定

　　【《财经网》专稿/特约作者 陈清泰】国有产权管理体制改革涉及国家基本经济制度，是一个十分敏感的问题，中央采取了非常审慎的态度。直到2002年党的十六大明确了国有资产管理体制改革指导原则，才把这项改革推进到了可实施阶段。2003年国家国有资产监督管理委员会成立以来，进行了大量卓有成效的工作。改变了国有资产多头管理、无人负责的状况，有力地推进了企业重组和改制，对解决历史遗留问题发挥了重要作用，向集中统一行使所有权的方向跨进了一大步。
　　认真总结十四届三中全会以来、特别是国资委成立以来的经验，明确进一步改革国有资产管理体制的要点和任务，理清立法宗旨和思路。
　　绝不应把现在带有明显过渡性的国有资产管理形式通过立法加以固定。

现行国资管理过渡性明显
　　首先，国资委成立前没有经历类似银行系统设立“资产管理公司”、处理历史问题的阶段。2003年国资委成立时，国有企业刚刚经历了“三年脱困”，尚有大量历史遗留问题，如冗员多、债务重、“企业办社会”等现实问题必须处理，而解决这些问题的职能和资源都在政府。这就使国资委不得不以“国务院特设机构”的身份在政府与企业之间进行协调，并用行政的办法领导处理这些问题。
　　其次，国资委面对的几乎全是尚未改制的、按《国有工业企业法》注册的传统国有企业。这就使国资委承担着繁重的指导企业进行结构重组和公司制改制的任务，不具备立即“行使股东权利”、“运营国有资本”的条件；只能按政府授权，通过“管人、管事、管资产”，“管理”国有企业。在这期间，在国资委与国有企业关系上，行政性色彩基本没有改变，行政纽带强于产权纽带 。
　　第三，国资委与金融系统的汇金公司不同，从财产关系上看，其下属企业的国有资本没有注入到国资委。无论在法律上、还是在工商注册层面，国资委都不是“法人实体”、没有运营国有资本的主体地位，企业国有资本持有者是谁的问题还没有真正解决，国有财产有效的委托代理关系尚未建立。通过正式或非正式的“授权经营”，实际上国家把国有资本运营的权能下放给了企业，使企业自己成了自己的老板。
　　最后，国资委把各个部门的多头管理，变为集中统一管理，改变了“九龙治水”的局面，这是国有资产管理的一大进步。但是，国资委是国有资本的管理者、运营者，还是监督者？还无法准确定位。在政府层面，国有资本的公共管理、公共政策职能、国有资本运营职能及监督职能的分工尚不清晰、权责尚不到位，有效的制衡机制尚未建立。
　　很明显，随着形势的发展，现行的国有资产管理方式面临向更加符合市场经济的管理体制转型的任务。

改革国资管理体制四个问题
　　国资委按《监管条例》的规定，在推进国有资产优化配置、指导和促进国有企业改制、指导和协调解决国有企业的困难和问题，以及探索有效国有资产经营体制和方式等方面付出了巨大努力，取得了积极进展，并积累了宝贵经验。在此基础上，应着手向更加完善的国有资产管理体制过渡。
　　按照党的十五大的界定，国有资产管理体制包括国有资产的管理、运营和监督三大部分。这是全面履行国家出资人职责的三个性质完全不同的领域，应由不同机构承担。应按照十五大要求建立起权责分明、有制衡关系的国有资产管理、运营、监督体制。
　　为此，第一是要完善国家所有权委托代理体制。国有资产管理体制改革的一个要点，是由行政方式“管理企业”，转向以资本形态管理和运营国有产权。而国有产权的管理需要通过一系列委托代理关系才能实现。由于资产数量庞大、涉及复杂的利益关系、委托代理的链条又很长，需要建立一套严格的法律制度，分层明确委托主体和受托主体、明晰委托财产的边界、明确双方的责任和权力，保障委托代理的有效性。例如国家（财政部）将国有资本注入（一个或几个）国有资本投资控股公司（后称国投公司），国投公司将国家资本注入国有独资公司、国有控股公司和参股公司。在财政部和国投公司分别建立资产负债表，形成可以量化评价和可追溯产权责任的体制和机制。
　　第二是构建国有资产管理的体制框架。国有资产的公共管理职能和监督职能由政府机构承担；设立国有资本投资控股公司，受政府委托，运营国有资本，对持股的企业集中统一行使国家所有权，使国有企业与国家由“行政关系”转变为“股权关系”。
　　第三是理清国有经济的定位和布局政策：对国有资本做有进有退的调整，优化国有资本布局。国有资本由覆盖各行业、各领域，向国家必须控制的行业和领域集中；国有资本从分布于庞大的国有企业群，转向控股重要企业，减少国有资本涉足的领域和企业的数量，发挥非公经济不可替代的作用；
　　第四是对国有企业进行整体改制：国投公司持有股权，依《公司法》以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责，实行所有权与经营权分离。企业拥有法人财产权，在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的市场主体。

管理、运营与监督
　　在国有资产的管理方面，需完善其公共管理体制。包括国有资产的立法，建立国家国有资产的资产负债总表，制定国家所有权政策、国有资产战略布局和结构调整政策，编制国有资本经营预算，以及国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估和纠纷协调等。这属于国有资产的公共政策、公共权利和公共管理的范畴，可由现在的国资委转型后负责，形成全国上下的管理系统。
　　国有资本的运营方面，应由中央和地方政府分别注资，按《公司法》、经工商注册分别成立国有资本运营机构，即独资国有资本投资控股公司。国投公司是国有资本的运营机构，有独立的法律地位、建立有效的公司治理、承担经济与法律责任。它处于政府与市场的“界面”，是实现政资分开、政企分开和所有权与经营权分开的最重要的“节点”。国投公司经营运作的目标、国有资本“进”和“退”的原则应遵循国有资本经营预算和国有经济布局调整政策，体现政府意志；而经营运作的操作应按市场方式、遵循市场规则。
　　国有资本运营的监督方面，应由政府授权监督的部门，如财政部、审计署对受托国有资本运营状况、运作的合规性进行审计监督。

国投公司权能
　　——编制受托财产的资产负债表、现金流量表和损益表，改善资产负债结构，保持受托国有资本的安全。
　　——通过参与制定和执行国有资本经营预算，使受托国有资本在不同行业和领域进行有进有退的调整，优化国有资本布局，发挥非公资本不可替代的作用；保证在某些重要行业关键领域国有及国有控股企业的控制地位；
　　——推进投资的企业进行公司制改制，以“积极的股东”身份，参与投资企业的公司治理，监督投资及控股企业财务报告的真实性，形成内部化的财务预算硬约束机制，保障国有资本的权益；
　　——以资产收益和现金收入处理不良债务，补充职工的社会保障基金，消化国有企业历史遗留问题；
　　——向本级政府（股东）报告受托资产状况和其他重大事项，条件成熟时应向公众披露；
　　——国有资产监管部门接受同级财政和审计部门的监督。
　　现实一种可选择方式是，及早设立国投公司，在国资委推动下，财政部将条件成熟企业的国有资本注入国投公司，对这个企业进行整体改制，并按《公司法》重新登记。成熟一个，由国资委“管理”的企业，向国投公司持股的公司转移一个。与此同时，国资委逐步向国有资产管理部门转型。
　　防止国有资产流失，在前一段时期是较为突出的问题。在国资委加强管理后情况已经变化,现在已经不是主要问题。从长远看，国家是特殊所有者，国有资本是政府掌握的特殊资源。它存在的价值在于保障国家的政治和经济安全、支撑经济健康发展。因此，政府之所以投资和拥有企业，重要的是有助于实现公共政策和公共目标，关键的是优化国有经济的布局和提高国有资本效率。而解决好这两个问题需要建立一系列法律关系，决不是用保值增值所能概括的。
　　目前，国资委下面第一层国有企业基本尚未改制、国有资产管理还处于改革和变动之中，研究准备不足、经验积累不够；金融国有资产管理与产业国有资产管理走的两条路，还没有趋向一致，国有资产的立法应给下一步改革留下足够的空间。■

作者为全国政协经济委员会副主任

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