以“5·12”汶川大地震中的经验和教训为镜鉴，“补旧添新”，制度设计更加细化、可操作性增强

　　【《财经网》专稿/记者 秦旭东】10月23日开幕的十一届全国人大常委会第五次会议上，《防震减灾法（修订草案）》（下称修订草案）首次接受审议。这部法案原计划于今年6月底“上会”，因汶川“5·12”大地震而推迟审议。
　　现行《防震减灾法》于1994年启动立法，1997年年底出台。该法制定和出台恰逢我国境内地震活动相对平稳时期，许多制度的设计显得比较粗糙，没有全面地反映防震减灾工作的要求，中国地震局于2006年就开始了修法工作。
　　经修善后的修订草案大幅扩容，由旧法的7章48条扩张为10章99条，以“5·12”汶川大地震中的经验和教训为镜鉴，“补旧添新”，制度设计更加细化、可操作性增强。
　　草案在防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、震后恢复重建等方面做了修改完善，并新增加了地震灾害恢复过渡性安置和监督管理等方面的内容。
　　草案把防震减灾规划单独设立一章予以强调，在地震监测预报方面则加强了地震监测台网建设，并增加了地震烈度速报系统建设和震后地震监测、余震判定等规定。比如，草案规定，在全国地震监测台湾之外，水库、油田、核电站等重大建设工程的建设单位还应该按规定建设专用地震监测台网或者强震动监测设施。
　　在应急救援方面，考虑到汶川大地震中专业救援力量的突出作用，草案规定要按照一队多用、专职与兼职结合的原则建立地震灾害救援队伍。
　　曾参与立法讨论的中国地震台网中心首席预报员孙士鋐告诉《财经》记者，草案一方面是将《破坏性地震应急条例》《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《地震预报管理条例》和《地震安全性评价管理条例》等四部行政法规的许多制度提升，纳入规格更高的《防震减灾法》；另一方面则是汲取了汶川大地震中救灾和灾后过渡安排、灾后重建中的许多经验，特别是吸纳了今年6月8日国务院出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》中的不少制度。

地震预报管制加强
　　修法中一个重大的争议涉及地震信息的发布。
　　现行《防震减灾法》规定，地震预报的发布权在政府，国家对地震预报实行统一发布制度，地震短期预报和临震预报，由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布。
　　该法还规定，“任何单位或者从事地震工作的专业人员关于短期地震预测或者临震预测的意见，应当报国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构按照前款规定处理，不得擅自向社会扩散。”
　　不少意见认为，这种规定限制了与地震预报相关信息的公开，使地震前的各种变化信息，埋没在官僚体系的层层上报和研究会议中。这样的地震预报体制刚性太强，并不利于充分发挥民间的科研力量。由于地震预报在科学上并不过关，过分刚性的预报制度反而增加了社会公正对地震预报不切实际的期待。
　　“5·12”汶川大地震之后，不少意见建议修改《防震减灾法》中关于地震预报和相关信息管理制度，赋予地震部门更为独立的预报发布权，对地震研究工作人员发布预测信息等放松管制。
　　但是，此次提请审议的修订草案在这些方面不仅没有松动，而是继续强化地震预测意见和地震预报的统一发布制度。
　　草案规定，任何单位和个人通过研究提出的地震预测意见，“应当”向相关地方地震工作部门或机构书面报告，或直接向国务院地震部门报告；观测到宏观异常现象的单位和个人，“可以”向相关地震部门报告。
　　全国性的地震长期预报、中期预报，由国务院发布。省级行政区域内的地震长期预报、中期预报、短期预报和地震临震预报，由省级政府按规定程序发布。
　　草案特别强调，“任何单位和个人不得向社会散布地震预测意见和地震预报意见及其评审结果。”此外，“地震震情、灾情和抗震救灾等信息应当按照国务院的有关规定实行归口管理、统一发布。”
　　不仅如此，草案还在法律责任方面课以严则，“违反本法规定，向社会散布地震预测意见和地震预报意见及其评审结果，……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
　　中国地震台网中心首席预报员孙士鋐在接受《财经》记者采访时解释，前述不少规定实际上在《地震预报管理条例》中已有规定，这次不过是将其提升到法律中来。
　　由于草案对“预报”“预测性意见”等概念并无清晰解释，人们的疑虑难消。中国社科院法学所研究员莫纪宏建议，应当借鉴国外经验，将地震预报仅仅作为科学研究来看待，允许民间研究作为科学研究意见与社会公众交流，政府的控制仅仅针对具有正式法律效力、产生启动破坏性地震临震应急程序法律效果的地震预报。这样可以分散政府在地震预报方面的责任，也能避免一般公众对地震预报准确性不切实际的期待，增强民间的防震自救意识和能力。

建设工程抗震制度初步升级
　　地震灾害预防也是此次《防震减灾法》修订的一大重点。
　　实际上，现行《防震减灾法》中对建筑抗震设防已经有不少规定，包括建设工程应按地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求进行抗震设防和施工，新建、扩建、改建建设工程必须达到抗震设防要求，对重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程还规定了进行地震安全性评价的更高要求。　
　　该法还规定，对几类已建成的特殊的建筑物、构筑物，未采取抗震设防措施的，应当进行抗震性能鉴定并采取加固措施。
　　与该法相关的还包括一系列相关法规。比如，在抗震设防标准上，1989年出台的《建筑抗震设计规范》确立了建筑业内通常所称的“小震不坏、中震可修、大震不倒”的抗震设防目标和设计规范。2001年该规范经过修订又提出了更高标准。
　　1995年颁布并于2004年修订的《建筑抗震设防分类标准》，则将各类建筑抗震设防级别划分为四类，其中普通民居为丙类；而甲乙两类建筑须在该地区抗震设防的烈度标准上，增加一度。学校建筑最初被划入丙类，后来经过修订被升格为乙类。
　　然而，这些规定在实践中并未得到很好地贯彻落实。今年6月8日国务院出台的《汶川地震灾后恢复重建条例》，对此作出了一些有针对性的规定，住房和城乡建设部也正在研究调整《建筑抗震设计规范》及《建筑抗震鉴定标准》，加强对学校等建筑抗震设防标准的要求。
　　此次提交审议的《防震减灾法》修订草案，对建设工程抗震设防制度进行了修改完善。比如，特别增加规定，“对学校、医院、商场、交通枢纽、公共文化设施等人员密集的建设工程，应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计，采取有效措施，增强抗震设防能力。” 在需要进行抗震性能鉴定并采取加固措施的特殊建筑物、构筑物类别中，也增加了前述几类公共设施建筑。
　　草案还明确规定了建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位和建设工程地震安全性评价单位各自对抗震设防的责任。在法律责任方面，草案规定，建设单位违反规定不进行地震安全性评价或者不按评价结果报告确定的要求进行抗震设防的，将承担相应行政责任、民事责任乃至刑事责任。
　　草案更大的一个“亡羊补牢”之处则在于，将没有被现行制度纳入规范之内的农村建筑纳入抗震设防管理。　
　　修订草案增加规定，县级政府应当加强对农村村民住宅和乡村公共设施抗震设防的管理，组织开展农村实用抗震技术的研发和推广，培训相关技术人员，建设示范工程，逐步提高农村抗震设防水平。
　　草案同时提出，国家对农村村民住宅和乡村公共设施的抗震设防给予必要支持。
　　相关专家指出，尽管这只是一个“倡导性”的规范，还缺乏强制性规定要求，但对比以前已经是不小的进步，未来相关部门还会出台相关的具体落实措施。■

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专题：四川汶川大地震