《湖南省行政程序规定》将多年的“纸上谈兵”化为“现实文本”，将为未来的全国性立法起到示范、推动的作用

　　【《财经网》专稿/记者 秦旭东】即将于10月1日生效实施的《湖南省行政程序规定》（下称《规定》），作为全国第一部全面、系统规范行政程序的政府规章，被行政法学界视为中国行政程序立法的一个里程碑。
　　中国自上个世纪80年代启动行政体制改革，核心目标就是真正实现依法行政，建立法治政府。具体而言，政府及其部门的权力运用必须是有法律依据的，而且政府及其部门的行政行为必须是符合法律规定的程序。
　　多年以来，中国已经出台的《行政处罚法》、《行政许可法》，正在制定的《行政强制法》等，每一部法律都具体规范一种行政行为，实现依法行政。但行政行为是多样的，除了上述法律规范的处罚权力、许可（审批）权力、强制权力，政府及其部门的行为还包括收费、征收征用、裁决等等。所以中国亟需制定一部全面、系统的《行政程序法》，把所有行政行为的基本程序问题规定下来，通过“正当程序”来规范行政权力运行。这已经是法治政府建设的最为关键的一环。
  
诸多创新
　　由湖南省长周强强力推动的《湖南省行政程序规定》，自2007年3月启动。20年前曾牵头起草中国《行政程序法》试拟稿的中国法学会行政法研究会会长、国家行政学院法学部主任应松年，成为《规定》起草专家组的牵头人。《规定》草案2008年2月曾公开向社会征求意见后，4月17日正式颁布。
　　在10月1日生效之前，有关这部立法实施前的“演练”已经让不少人对未来充满期待。
　　7月11日，就零售药店布局是否实行距离限制的问题，湖南省食品药品监督管理局召开了一次“行政决策听证会”，与会代表热烈辩论，结果80%的意见表示反对，该局最终决定在零售药店审批中不设距离限制。
　　此前4月，长沙市政府曾对“农贸市场建设提质工程”市长办公会实行“会议公开”，市民代表和经营者代表得以参会，一些意见被政府采纳。
　　“行政决策听证会”和“会议公开”正是《湖南省行政程序规定》中确定的众多“创新制度”之一。该规定共10章178条，内容涵盖行政程序中的主体、行政决策、行政执法、特别行政行为、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督和行政问责等多个方面，建立了行政管辖制度、行政协助制度、回避制度、行政决策制度、信息公开制度、听证制度、证据制度、教示制度、卷宗阅览制度、时效制度。说明理由制度、裁量权基准制度、行政问责制度等。
　　中国政法大学副校长马怀德教授表示，《规定》涵盖广泛、内容丰富，是名副其实的“统一行政程序规章”。
　　按国务院法制办副主任郜风涛的总结，《规定》有许多创新之处。比如，在规范行政决策行为方面，明确重大决策必需经过“调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等五个必经程序”，对涉及公众重大利益、公众对方案有重大分歧、可能影响社会稳定等的重大行政决策，“必须”举行听证会。而按照决策权、执行权、监督权相互制约的原则，《规定》建立了行政决策的执行制度、监督制度、纠错制度、评估制度。
　　在提高政府效能方面，《规定》探索了政府工作流程的再造，为防止推诿扯皮，确定了职能管辖、级别管辖、地域管辖、管辖争议解决、部级联系会议、行政协助等制度，对行政执法和行政系统内部工作的期限做了明确规定，并提出了对上下级行政机关职权划分、配置的原则。
　　在监督机制方面，《规定》涉及了政府绩效评估、行政问责、受理公众投诉举报、重大行政行为登记备案、违法行为登记公布制度等。特别是，对政府绩效评估规定了原则、内容、方式等详细内容，并要求向社会公开听取意见，行政问责方面也详细规定了原则、范围、条件、问责形式和问责机关。
　　此外，还创新了行政管理的方式，明确规定了行政合同、行政指导制度，特别是为缓解社会矛盾，创造性地规定了“教示制度”，要求行政机关更多地选择教育、劝诫、疏导等“柔性手段”执法，避免不必要的强制手段。
　　马怀德指出，在政务公开方面，《规定》在国务院《政府信息公开条例》基础上有更大的突破，比如借鉴了美国的联邦登记制度，要求县级以上政府要将本级政府公报和政府门户网站作为统一的信息发布平台，县级以上政府及其工作部门的规范性文件，实行统一登记、统一编号、统一发布的“三同时”制度，未经前述统一平台发布的，不得作为行政管理的依据。
　　在规范性文件管理方面，颇值得称道的是“规范性文件有效期制度”，明确规范性文件有效期为五年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期届满的规范性文件自动失效，制定机关应在有效期届满前六个月内进行评估，认为需要继续实施的应当重新公布。

《行政程序法》期待
　　不过，《规定》如何贯彻实施更令人关注。曾担任该《规定》立法小组顾问的最高人民法院副院长江必新表示，行政程序立法“制定难”，“实施更难”。
　　江必新认为《湖南省行政程序规定》的实施有赖于三大机制，一是科学的评价机制，要将其纳入政绩评价、考核；二是强有力的行政和司法审查机制，对违反程序规定的行政行为，当事人可以诉诸行政复议和行政诉讼，复议机关和法院要应用更加严格的标准来审查行政执法行为；三是责任追究机制，违反程序规定的行政行为，其效力要受到限制，甚至被归为无效，相关人员也应受到责任追究。
　　“今后，湖南法院系统行政庭的法官责任将更加重大。”江必新也对未来法院通过司法审查促使《规定》的真正实施寄予了厚望。
　　行政法学界更希望《规定》能带动和促进其他地方和全国层面的行政程序立法进展。国务院2004年出台《全面推进依法行政实施纲要》，提出了程序正当的原则，并规定了一系列制度。纲要还提出通过10年努力建成“法治政府”的目标。
　　耶鲁大学法学院中国法研究中心主任葛维宝教授也认为，没有全面系统的《行政程序法》，也就难言“法治政府”建设目标的完成。
　　江必新强调，“程序法治”是民主与法治实现的最重要标志。他说，如果没有选举程序、民意表达程序和公民参与程序，“民主”将一文不值；同样，没有对公民权利的救济程序、对权力的制约程序和社会资源公平分配的程序，“法治”也不成其为真正的法治。
　　江必新说，程序法治是公民权益最重要的保障机制，不仅仅是“口头宣布”，或者给它“贴上一个标签”，更重要的是在权益受损时可以得到切实的法律救济，“否则如何证明权益的真正存在？”
　　江必新表示，在当下的中国，从上到下都要认识得到程序的“极端重要性”，要灌筑程序法治意识，这也是贯彻“科学发展观”的程序依靠和制度基础，“有哪一个非科学、反科学的决策，不是违背科学决策程序而形成的呢？”
　　实际上，早在20年前《行政诉讼法》出台后不久，行政法学界就在起草《行政程序法》试拟稿。而在《行政处罚法》、《行政许可法》等法律逐渐“零售”出台后，何时“批发”出台统一的《行政程序法》备受关注。
　　制定《行政程序法》在2006年被列入十届全国人大常委会的立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已经开始立法调研。目前，十一届全国人大常委会五年立法规划尚未出台，但理论界和实务界均对此项立法进入规划值得期待。
　　“理论界和实务界对与这部立法早就有高度共识，为什么还千呼万唤出不来？”马怀德教授认为，关键的阻力在于，行政机关不愿意给自己的权力增加束缚。
　　而江必新认为，在缺乏法治传统，尤其缺乏程序法治意识的中国，必需加快程序法治建设，优先进行行政程序立法，“一部制定并实施良好的《行政程序法》，胜过无数部行政实体法。”■

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