江必新：一部制定并实施良好的行政程序法，可能胜过无数部行政实体法

　　【背景】近来各种安全事故频发，政府官员纷纷道歉、免职、辞职，执政能力遭遇严峻考验。全国首部行政程序规章将于10月1日生效。
　　9月22日，国务院同意李长江辞去国家质量监督检验检疫总局局长职务。李长江成为“三鹿毒奶粉”事件中第一位被问责的部级官员。当天下午，河北省省委常委、石家庄市委书记吴显国被免职。
　　随着“三鹿问题奶粉”事件的发展，质检总局监管不力，石家庄市未及时报告并采取补救措施，已经成为公众诘问政府的焦点。在此情况下，政府行为与决策能力备受关注。行政法学家也对此展开讨论。
　　《湖南省行政程序规定》作为全国第一部全面、系统规范行政程序的政府规章，将于10月1日生效。这被行政法学界视为中国行政程序立法的一个里程碑，终于将多年的“纸上谈兵”化为“现实文本”。9月20日，由中国法学会行政法学研究会主办的“法治政府建设与行政程序——《湖南省行政程序规定》贯彻实施高峰论坛”上，与会者高度赞誉了湖南省的这一尝试，认为其将为未来的全国性立法起到示范、推动的作用。
　　早在20年前《行政诉讼法》出台后不久，行政法学界就在起草《行政程序法》试拟稿。而在《行政处罚法》《行政许可法》等法律逐渐“零售”出台后，何时“批发”出台统一的《行政程序法》备受关注。中国政法大学副校长马怀德教授说，理论界和实务界对于行政程序立法早就有高度共识，为什么还千呼万唤出不来？关键的阻力在于，行政机关不愿意给自己的权力增加束缚。

　　最高人民法院副院长江必新认为，程序法治是公民权益最重要的保障机制，当前，必须加快程序法治建设。但是，其立法难，执行更难。
　　江必新认为，“程序法治”是民主政治与法治政府最重要的标志和最基本的依托。他说，如果没有选举程序、民意表达程序和公民参与程序，“民主”将一文不值；同样，没有对公民权利的救济程序、对权力的制约程序和社会资源公平分配的程序，“法治”也不成其为真正的法治。
　　他说，程序法治不能仅停留在“口头宣布”，更重要的是在权益受损时，可以得到切实的法律救济，“否则，如何证明权益的真正存在？”行政程序法看似是形式主义的，但是，它具有正义实现功能、民主参与功能、权力制约功能，等等。
　　他呼吁，在缺乏法治传统，尤其缺乏程序法治意识的中国，必须加快程序法治建设，优先进行行政程序立法，“一部制定并实施良好的行政程序法，可能胜过无数部行政实体法。”
　　江必新指出，行政程序法制定难，实施更难。他认为，行政程序法的实施有赖于三大机制：一是科学的评价机制，要将其纳入政绩评价、考核；二是强有力的行政和司法审查机制，对违反程序规定的行政行为，当事人可以诉诸行政复议和行政诉讼，复议机关和法院要应用更加严格的标准，来审查行政执法行为；三是责任追究机制，违反程序规定的行政行为，其效力要受到限制，甚至被归为无效，相关人员也应受到责任追究。
　　江必新主张，在当今中国，从上到下都要认识到程序的“极端重要性”，要灌注程序法治意识，这也是贯彻“科学发展观”的程序依靠和制度基础，“有哪一个非科学、反科学的决策，不是违背科学决策程序而形成的呢？”■
 
《财经》记者 秦旭东 采写
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