郑振源：必须实行土地资源的市场配置。目前土地资源计划配置的方式是无效率的

　　【背景】国土资源部公布2008年全国土地变更调查实施方案，要求彻查土地利用情况，以实行严格的耕地保护制度。
　　8月25日，国土资源部在网站上发布关于《开展2008年度土地变更调查工作的通知》（下称《通知》），目的是掌握2008年度全国土地利用变化状况，加强土地宏观调控作用，以实行严格的耕地保护制度。《通知》要求，全面查清实际新增建设用地、实际耕地变化，以及灾区土地变化的情况。并指出，土地变更调查成果将作为考核土地年度计划、耕地保护责任目标，与实际新增建设用地有偿使用费征缴的重要依据。要求各地要建立健全县级全面自查、地（市）检查与省级抽查的三级检查制度，实行变更调查结果的问责制度。
　　8月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。
　　新修订的《纲要》围绕全面建设小康社会的总体目标，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标，到2010年和2020年，全国耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。围绕规划目标，《纲要》明确了土地利用的主要任务：一是保护和合理利用农用地。严格控制非农建设占用耕地，严格落实补充耕地的法定义务，加强基本农田保护和建设，提高农用地综合利用效益。二是节约集约利用建设用地。严格控制新增建设用地规模，引导城镇用地内部结构调整，加强农村宅基地管理，提高基础设施用地效率，重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制。三是协调土地利用和生态建设。加强天然林、天然草场等基础性生态用地保护，强化土地生态环境整治，因地制宜改善土地生态环境。四是统筹区域土地利用。根据各地区土地资源条件、利用现状和潜力，加强各类主体功能区域的土地利用调控，实行差别化的区域土地利用政策，强化对省级行政辖区土地利用的调控。五是完善规划实施保障措施。严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体控制作用，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制。推进土地利用规划立法，从严制定用地标准和供地政策。

　　国家土地管理局土地规划司原副司长郑振源认为，解决现阶段土地问题的惟一途径是全面集约利用土地，提高土地利用效率；而实现集约用地的途径就是实行市场配置。
　　他认为，现阶段的土地问题是有限的土地资源供给，不能满足全面并日益增长的土地需求，这表现为部门之间、产业之间、土地使用者之间剧烈的、日益尖锐的争地冲突，主要是建设用地、农用地、生态用地之间相互争地的冲突。
　　他说，在工业化、城镇化加速发展的新阶段，土地资源配置必然要向新兴工业、服务业和城镇倾斜。建设用地的扩展必然要占用部分耕地，在耕地后备资源不足的情况下，耕地面积就会减少。这早已被地少人多的日本、英国等国家工业化的过程所证实。在我国现阶段，耕地总量动态平衡本来就是不可能实现的目标，这已经被中国的实践所证实。光靠每年三四百万亩建设用地的占补平衡，即便做到了数量质量都平衡，也不足以解决问题。
　　要解决用地矛盾问题，郑振源认为，只有集约用地，提高土地利用效率。这样不仅能遏制建设用地过多、过快增长，也可以提高耕地单产，这才是解决问题的关键所在。他援引曲福田教授等的研究，指出农地转为建设用地，实行市场配置的话，可以节约建设用地21.7％。
　　郑振源指出，要集约利用土地，必须实行土地资源的市场配置。十多年的实践已经证明，目前土地资源计划配置的方式是无效率的，不可能通过计划配置达到节约集约用地，提高土地利用效率的目的。
　　他说，集约利用土地，从微观经济角度来讲，是通过增加单位面积土地上劳力、资金、技术等要素投入来提高土地利用效率。这是企业经营中的生产要素组合问题。在一个要素组合中，土地用得多，其他要素用得少，便是粗放利用；土地用得少，其他要素用得多，便是集约利用。
　　他表示，企业采用什么样的要素组合，取决于土地与其他生产要素的相对成本。土地成本低，就多用土地，粗放利用土地；土地成本高，则少用、集约利用土地。纵观土地利用的实际情况也是如此：大凡土地粗放利用的，如一些工业用地、乡镇企业用地、城市建设中脱离实际需要的大广场、宽马路、超大的大学城、政府办公楼等，都发生在土地低成本供给的地方；反之，高价拍来的房地产用地，没有一处不是集约利用的，除了房地产商故意囤地的情况。
　　他说，只有企业经营者根据各种要素的相对成本自主决策，才能确定其最佳要素组合方式。政府不可能对每个企业的要素组合方式进行评价和监督，也不可能了解每个企业的经营情况和经营目标，代替企业进行最佳要素组合决策。最佳要素组合决策是企业自己的事，政府不应干预。而目前我们却在用计划经济的方法，用各式各样的用地定额、建设用地标准、投资强度准入标准来管、卡、压，企图压出一个土地集约利用，那是徒劳的。政府只能通过真实反映土地稀缺程度的土地价格，来影响和促使企业做出节约土地的要素组合决策。因此，土地资源必须实行市场配置。
　　当然，他也承认市场配置存在局限性。在宏观经济领域，市场机制不能自动保证总需求与总供给的均衡；在微观经济领域，它不能解决土地利用的外部性问题，包括环境问题，不能有效地提供公共性用地。所以，土地资源市场配置还需要有国家调控和干预。
　　但是，他警告说，市场经济体制下的国家调控和干预，应仅限于做市场做不了和做不好的事，不能像现在这样，以宏观调控之名，行计划配置之实，调控干预到市场配置无法发挥基础作用的地步。所以，需要构建适应市场经济的国家调控体系。■

《财经》实习记者 张艳玲 采写
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