《社会救助法》草案公开征求意见，但并未明确中央财政具体投入的比例

　　【《财经网》专稿/实习记者 张艳玲】长期以来，中国社会救助缺乏财力保障，并且无法可依。随着《社会救助法》进入立法程序，这种局面有望结束。
　　8月15日晚，中国国务院法制办公室全文公布了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》规定，地方各级政府应把社会救助所需资金列入财政预算，专项管理，专款专用。
　　但对于中央财政如何承担社会救助责任，《征求意见稿》并没有明确给予规定，只是在第九条中笼统表述“对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。”在公开征求意见中，该草案因此已受到公众的质疑。
　　事实上，自2007年以来，中央财政每年对城市低保、农村低保、五保户救助、自然灾害救助等都有投入。2007年，全国投入城市低保共275亿元，其中，中央财政投入160亿元。2007年，中央财政首次出资30亿元，用于激励地方建立农村低保制度。
　　据《财经》记者了解，民政部从2005年1月启动社会救助法起草工作，到此次公开征求意见，前后历时三年半。此次《征求意见稿》曾经多次修改，现分七章34条，全文3500余字。对社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、具体措施以及注意事项等都做了明确规定。
　　民政部最低生活保障司官员表示，目前社会救助管理体制不顺、运行机制不健全、城乡不平衡、救助内容不完善、救助方式单一、捐助资金不足等，这需要从立法角度完善中国的社会救助体系。

投入不足“软肋”
　　社会救助，是指政府和社会对不能自食其力的公民给予的物质帮助和服务。中国的社会救助体系，以城乡居民低保为核心，还包括医疗救助等专项救助、自然灾害救助、临时救助、流浪乞讨人员救助等。
　　上述草案明确，各级政府、企事业单位、社会团体、慈善机构、家庭和个人等均可作为中国社会救助的主体。但从国际经验看，各级政府无疑是社会救助体系责无旁贷的“埋单人”和责任人。
　　中国的城市低保制度已运行多年。2007年，中国政府决定在农村建立低保制度，加上原有城市低保制度，城乡低保制度框架已初步建立。
　　据《财经》记者了解，目前纳入全国救助体系的救助对象总数可能近一亿人。中国城乡居民的最低生活保障、农村“五保户”供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等日渐完善。
　　民政部统计数据显示，截至2007年底，全国城市低保对象稳定在2200多万人。各级财政对城市低保的支出增加到275亿元，其中，中央财政补助资金160亿元。全国平均低保标准为每人每月208元，基本实现了“应保尽保”。
　　而在农村，截至2007年底，全国共有低保对象3451.9万人，加上农村五保供养对象525.7万人，共计4000万人。此外，目前中国还有“绝对贫困人口”1487万。而在学者看来，既然有了农村低保制度，就不应该有“绝对贫困人口”。
　　截至2007年底，中国各级政府农村低保资金共计投入104.1亿元，平均标准为每人每年840元，实际上人均每月只有37元，还未做到“应保尽保”。据2008年中央财政预算方案，2008年中央财政用于农村低保的投入为90亿元。
　　中国的社会救助体系已初步形成，但是社会救助投入难以保障亟需解决。受民政部政策研究中心委托的一项课题研究结果指出，2001-2004年，中国的社会救助资金占GDP的比例不足0.2%，占各级财政支出的比例不足1%，是世界上该项投入比例最低的国家之一。

纳入“地方财政预算”
　　《征求意见稿》明确，社会救助制度的原则是“与经济社会发展水平相适应”、“与其他社会保障制度相衔接”、“保障基本生活”，同时“鼓励劳动自救”，并确保社会救助的“公开、公平、公正、及时”。
　　社会学者指出，由于受经济发展水平的制约，加上财政支出结构不合理，一些地方政府并未把社会救助经费纳入当年财政预算；有的地方即使列入预算的，实际执行中投入的缺口也较大，救助投入缺乏法律的“硬约束”。
　　为此，《征求意见稿》第九条指出，“社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。”
　　学者指出，各级政府是社会救助的责任主体，必须逐步加大财政的投入，并建立科学合理的财政投入机制。对于经常性救助项目，财政应当确定一个相对合理的投入比例，实行刚性约束。对于临时性救助项目，应结合各类突发事件应急方案，及时安排。
　　更重要的是，除了各级地方财政投入的法律保障，中央财政投入也需要必要的法律约束，来调动各级地方政府的积极性。事实上，正是中央财政2007年首次出资30亿元用于农村低保，才大大推进了各地低保制度建设的进程。
　  据民政部官员介绍，在当前救助工作中，监督机制陈旧，相关申领标准过于笼统，可操作性比较差。同时，一些地方的社会救助不够公开、规范，外部监督薄弱，这些都造成有限的救助资金时有浪费。
　　对此，《征求意见稿》也规定，负责社会救助工作的相关部门和机构及其工作人员玩忽职守，徇私舞弊，贪污、挪用、扣压、拖欠、虚报社会救助款物，擅自提高或者降低社会救助水平者，“依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
　　《征求意见稿》还明确规定，“申请人和救助对象采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助款物和服务情节严重者，处以冒领款项金额或者冒领物资价值1倍以上3倍以下的罚款。”
　　此外，上述草案还对医疗、教育、住房等专项救助、自然灾害救助、临时救助的标准和具体措施进行了明确规定。■