许善达：税源是谁的，税收就应归谁

   【背景】近几年，云南、陕西、新疆、内蒙古等省区地方政府，以不同方式多次向国务院提交报告，请求中央出台政策，解决税收收入跨省份转移问题。
　　2006年7月，云南省政府向国务院提交了《关于解决企业所得税收入跨省区转移问题的请示》。数据表明，2004年，云南跨省区经营企业有71户（按纳税单位统计），共实现应纳企业所得税收入5.43亿元。除经批准减免部分所得税，在云南省就地缴纳的企业所得税收入仅为0.57亿元，汇总到省外缴纳的企业所得税收入达3.4亿元。企业所得税主要转移到了北京、上海、广东、四川、重庆等地。
　　陕西省政府也强烈要求中央解决日益严重的背离问题。陕西省作为资源大省，税收与税源背离的问题比较突出。调查结果显示，从2001年至2005年，陕西省仅内资企业所得税净流出101亿元。其中，能源和金融业两个行业税收移出最大，能源行业税收移出近43亿元，金融行业转移出55亿多元。两行业合计占12个行业横向税收移出总额近97％。
　　同样，油气资源丰富的新疆自治区，因石油天然气企业主要为中央企业，在当地从事生产经营的是分支机构，企业所得税汇总纳税导致的税收与税源背离也非常严重，资源优势并没有转变为税收优势。
　　国家税务总局研究表明，自1994年至2005年，中国各省税收收入差距大于其经济发展差距。本来，区域经济发展差距应该与税收收入差距基本一致，甚至税收收入差距应该小于经济发展差距，可是，由于现行税制不同程度地存在着缺陷，政策性地扩大了区域之间税收收入差距。
    财政部曾作过统计测算，中国东部地区的人均财政收入是中西部的3倍。但按照税收与税源一致性原则，东部和中西部的差距小于3倍，即税源差距没有那么大。中央财政通过三种方式来缩小差距：一是税收返还，但统计表明，税收返还制度并没有缩小东西部的收入差距；二是一般性转移支付，缩小了差距；三是通过专项转移支付，收入差距进一步缩小。在三个措施实施以后，东部地区的人均财政收入与中西部的差距，降低到1.7倍，说明中央财政在调节地区间差距方面发挥了作用。　　
    企业所得税的税收与税源背离的问题，已引起了我国立法机关和国务院的重视。中国的企业所得税是中央和地方六四分成，随着经济的发展，企业设置总分公司的情况越来越普遍。总公司要把所有分公司的利润汇总在一起，在所在地税务机关申请纳税，就是说，分公司所在地产生的所得税，汇总交给了总公司所在地，从而导致税收与税源的背离。
　　在企业所得税两法合并时，全国人大提出，新的企业所得税法中不涉及解决税收与税源背离的条款，但要求国务院制定办法，来解决税收和税源背离的问题。　　
　　2008年1月1日，新企业所得税法开始实行，它的一个重要内容，是实行法人所得税制度，即大量原在所在地纳税的独立核算的分支机构，改由其法人总机构汇总纳税。
　　根据人大先前的要求，国务院要求财政部、税务总局研究出台办法规定，凡是总分支机构汇总缴纳所得税的，税收收入要在总机构、分支机构所在地政府及中央政府间按一定比例分配。2008年1月15日，财政部、国家税务总局、中国人民银行印发《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》。办法规定，属于中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25％由总机构所在地分享，50％由各分支机构所在地分享，25％按一定比例在各地间进行分配。
　　2008年3月10日，国家税务总局又印发《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理暂行办法》。办法要求，总机构所在地主管税务机关和分支机构所在地主管税务机关要相互支持，密切配合，坚决防止为了局部利益相互扯皮，甚至干预企业经营等问题的出现。

　　国家税务总局原副局长许善达认为，在中国财政税收制度中，有一个过去没有给予足够重视的问题，即税收与税源的一致性问题，这一问题不仅影响中央与地方政府的财政关系，也严重影响了分税制的实行。
　　他说，税收制度包括纳税人、纳税对象、税率、纳税地点、纳税时间等很多要素。不过，中国的税收制度中一直缺少一个要素，就是税收收入的归属，即税收收上来以后归谁所有。
　　在实践中，特别是最近几年，占中国90％以上的税收收入，都不同程度存在税收与税源背离的问题。他举例说，中国的西气东输项目，将天然气从新疆输送到上海，运输是征收营业税，其税基是按运输量和运输距离决定的运价。而按目前的税收制度规定，营业税在公司注册地上海缴税，营业税的税基发生在几千公里的长度上，有十几个省、市、区政府管辖的区域都构成了税源，但其他省都拿不到营业税。类似的情况还有很多，包括增值税、所得税、消费税等。　　
　　许善达认为，应人大的要求，相关政府部门出台的文件，是中国在税法上第一次承认，税收和税源应该是一致的。但实现得不够彻底，很多大型企业没有纳入实行各个规定的范围。比如几大国有商业银行、中石油这样的企业，这些企业分公司的所得税，并不给所在地政府分配。且分公司产生的所得税并非全部给所在地政府。
　　尽管如此，他认为，这是中国税制建设史上，第一次实现了税收与税源要保持一致的原则。
　　至于现在存在的问题，他指出，还有很多税种存在严重的税收与税源的背离。由于这个问题的存在，中国各级地方政府的收入差距，远远大于其税源的差距。　　
　　他进一步指出，在中国，即便是中央税，因为纳税地的不同，也会出现背离问题。比如增值税，在北京征收的75％的中央增值税，其中有一部分要返还给北京市。所得税也是如此，存在基数返还。另外，虽然税收收入科目里明确为中央税或者地方税，但这并不意味着相应的收入就完全归了谁。
　　税收与税源背离的结果，地区间税源差距本来没有那么大，但由于税收制度中有这个缺陷，扩大了税收收入的差距。然后，中央财政再通过各种办法缩小这个差距，他认为，这显然是一种很低效的制度。
　　他建议，税收要素要坚持税收和税源的一致性，按税源的分布分配税收。需要坚持一致性原则的税种，不仅仅是所得税，还包括增值税、营业税、消费税、个人所得税等。应将解决税收与税源背离问题提到日程上来，这也是中国民主制度建设一个很重要的方面。各地政府的税收权利是平等的，一个地方创造的税收，就应该给这个地方政府，用来为这个地方的居民提供公共服务。在此前提下，中央政府和各地方政府再确立一个分享的机制。
　　他预计，实现了税收与税源的一致性，中国经济的发展将比现在好得多。大部分中西部地区的自有财力会有相当程度的增加，也会大大改善这些地方政府提供公共服务的能力，同时减轻中央转移支付的压力，政府间关系也要比现在和谐得多。
　　有一种主张认为，税收收入环节有差距没有关系，可以用中央转移支付来解决。对此，许善达表示不赞同，因为在税收环节缩小差距，可以大幅降低交易成本。■

《财经》记者 王长勇 采写
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