我国地域辽阔、人口众多，地区经济社会发展不平衡是基本国情。党中央、国务院高度重视区域发展问题，始终把区域发展战略作为国民经济整体战略的重要组成部分，制定了—系列促进区域协调发展的政策措施。本文对我国区域协调发展战略的形成和实践作一概要介绍与分析。

一、我国区域发展战略的演进
　　新中国成立58年来，我国区域发展战略历经多次调整，其演进大体分为三个阶段：
　　(一)从新中国成立初期到改革开放前，是我国工业布局由沿海向内地推进的阶段。为改变旧中国工业基础薄弱、沿海与内地布局畸轻畸重的格局，同时鉴于当时的国内外政治环境，这一时期的任务是把沿海的工业向内地推进，促进产业均衡布局。据统计，“一五”时期，内地投资占全国总投资的47％，“三五”时期提高到65％。经过多年建设，内地工业产值占全国的比重由1952年的32％提高到了1978年的40％。理论界一般称这一阶段为生产力均衡布局或区域均衡发展阶段。
　　(二)从改革开放初期到上个世纪90年代中后期，是沿海地区率先发展阶段。根据邓小平同志关于“让一部分地区、—部分人先富起来，逐步实现共同富裕”和“两个大局”的战略思想，党的十一届三中全会之后，国家通过设立经济特区、开放沿海城市等一系列对外开放措施，形成了沿海地区先走—步、率先发展，进而带动内地发展的格局。1978—1995年，沿海地区吸引外资占全国的比重达85％，基本建设投资占全国的比重也明显提高，沿海地区经济快速发展，大大加快了我国改革开放和现代化建设进程。理论界通常把这一阶段称为梯度推进或区域不均衡发展战略阶段。
　　(三)从上个世纪90年代中后期到现在，是区域协调发展总体战略初步形成的阶段。针对区域发展差距带来的突出矛盾，党中央、国务院审时度势，继鼓励东部地区率先发展之后，  1999年以来相继作出了实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大决策。十六届五中全会第一次完整地阐述了促进区域协调发展的科学内涵，“十一五”规划《纲要》对促进区域协调发展作出了完整表述和全面部署，提出了推进形成主体功能区的基本思路和方向，明确了区域协调发展的战略目标，标志了我国区域协调发展战略基本形成。十七大把“基本形成城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局”作为全面建设小康社会的一项重要任务，对推动区域协调发展提出了新要求。 
　　与以往相比，十七大对促进区域协调发展的内涵有了新的升华和概括，内涵更加丰富，表述更加准确，总体目标、发展思路和重点任务更加清晰，政策体系和具体措施更趋完善，我国区域协调发展步入了—个新时期。

二、近年来我国区域协调发展的突出成效
　　在科学发展观和区域协调发展战略的指引下，近年来，我国区域发展呈现出增长较快、布局改善、结构优化、协调性增强的良好态势，区域协调发展成效显著。
　　(一)区域发展的协调性明显增强。近两年，全国“四大板块”均呈观出强劲的发展势头，特别是中西部地区发展加速，主要经济指标增速均接近或快于东部地区。“九五”期间，GDP增速最快的东部地区比最慢的西部地区快2.1个百分点。2006年，增速最快的东部地区与最慢的中部地区差距缩小到1.1个百分点；今年上半年，西部、东北地区增速均超过东部地区，中部与东部地区增速也仅相差0.3个百分点。上半年，西部、东北、中部地区城镇固定资产投资和进出口贸易增速均大大快于东部地区；除西部地区外，东北和中部地区社会消费品零售总额增速也均快于东部地区。
　　(二)区域发展的活力和主动性显著提高。随着区域发展总体战略的实施，近年来欠发达地区的基础条件，包括基础设施状况、投融资环境、体制政策环境等都有明显改善。特别是随着资源要素价格改革不断深入，资源富集区和输出地区获得了更多的发展空间和体制保证，  中西部地区发展思路更加清晰，发展活力竞相进发，自我发展能力明显增强，逐步探索出了一条符合本地区发展实际的路子。这为各地区更好地发挥自身比较优势，促进区域互动奠定了良好基础。
　　(三)重点地区对区域发展的带动作用更加明显。区域经济增长，在很大程度上取决于区域内增长极(核)的形成和作用的充分发挥。近年来，各地区经济结构进一步优化，纷纷形成了一批发展活力较强、经济聚集能力突出的重点地区，成为推动区域快速发展的新的增长极(核)。长三角、珠三角和京津冀三大都市圈仍是引领我国经济发展的“三大引擎”。2006年，  三大都市经济圈地区生产总值约占全国GDP的37％，进出口总额占全国的2／3以上。广大中西部地区也制定了促进重点地区加快发展的政策措施，这些蓄势待发的重点地区的开发开放，正成为我国区域发展中新的活跃力量。
　　(四)区域合作的深度和广度进一步加强。目前全国已建立了上百个不同规模、不同层次、不同覆盖范围的区域合作组织，这些区域合作焕发出前所未有的活力，成为促进区域协调发展的热点和亮点，在区域合作框架下，企业的主体地位不断强化，政府间的沟通与协调逐步加强，区域合作机制不断创新，由中央政府主导的对口支援工作继续深化，我国区域合作正在向宽领域、全方位的合作与相互开放阶段转变，合作的领域和重点拓展到发展战略对接、产业整体布局、贸易行动协调、跨区域基础设施共同规划与建设，乃至地区经济社会政策的相互协调等诸多方面。
　　(五)区域发展的内涵更加丰富。在科学发展观的指导下以人为本已成为促进区域协调发展的重要原则。区域发展的内涵巳不仅限于经济增长，而是进一步拓展到改善民生和生态保护等诸多领域。近年来，中央财政对中西部地区的—般性转移支付和专项转移支付规模逐年扩大，基础设施建设和社会事业发展向中西部地区倾斜，基本公共服务均等化取得明显成效。各地区在加快经济发展的同时，更加注重生态建设和环境保护，“不要污染的GDP’、“要经济增长，更要青山绿水”逐步成为全社会的共识。近年来区域发展总体战略的实施，有力支持了我国经济又好又快发展的良好态势，有力支持了全面建设小康社会和加快构建社会主义和谐社会的进程。这充分表明，中央关于促进区域协调发展的战略决策是完全正确的，是符合我国国情和发展实际的。
　　
三、区域协调发展面临的主要问题
　　在肯定成绩的同时我们也必须清醒地看到，当前我国区域发展中还面临一些突出的问题，  一些体制性、结构性矛盾仍然存在，概括起来，主要有三个问题：
　　一是区域发展差距过大问题仍十分突出。区域发展差距问题，是实施区域发展战略和区域政策要解决的核心问题，近年来，尽管地区间发展速度差距趋于缩小，但区域发展绝对差距仍呈扩大之势。广大中西部地区与东部地区在基本公共服务水平、城乡居民收入和消费水平、市场化程度等方面的差距也在拉大。
　　二是区域开发无序、低水平重复建设问题仍十分严重。目前我国还没有统筹国土开发的总体规划，全国生产力布局还不尽合理。行政封锁依然突出，以技术标准为借口制造地方壁垒等问题比较严重。不少地方不顾自身资源环境条件，热衷发展重化工业，造成严重的资源破坏和环境污染。还有—些地方在水资源严重匮乏地区发展高耗水产业，在能源短缺地区发展高耗能产业，损害了当地的资源生态系统，也导致区域间产业结构的同质化，加剧了地区间的恶性竞争。
　　三是促进区域协调发展的体制机制不健全。我国社会主义市场经济体制尚处于完善阶段，与区域协调发展总体战略相适应的财税体制还不健全。对经济基础薄弱和生态环境脆弱地区，一般性转移支付和专项转移支付规模偏小、名目繁多，不能满足和适应缩小基本公共服务差距的要求。增值税尚未实观生产型向消费型的转变，资源和生态环境补偿机制尚未形成，资源税费改革也未到位。这些都在一定程度上扭曲了各地区自我发展的冲动， 阻碍了主体功能区的形成，对区域协调发展也带来了负面影响。
　　
四、促进区域协调发展的政策取向
　　进一步增强区域发展的协调性，加快形成区域协调互动机制，是十七大提出的全面建设小康社会的一项重大任务。
　　我们要认真学习贯彻十七大精神，准确把握区域协调发展的内涵，明确今后一段时期促进区域协调发展的政策取向。
　　第一， 要准确把握促进区域协调发展的科学内涵。
　　在不同的国家和地区，在不同的历史条件下，对区域协调发展的内涵有不同的理解。按照科学发展观的要求，就当前的中国而言，我认为，区域协调发展的内涵至少应包括四方面内容：
　　一是地区间人均生产总值差距保持在适度的范围内。不能把促进区域协调发展简单理解为缩小地区间经济规模的差距，这实际上是做不到的，但区域间人均GDP的差距却是可以缩小的。我国正处于工业化、城镇化加速推进的时期，国际经验表明，这个时期往往也是区域差距趋于扩大的时期。因此，现阶段促进区域协调发展的首要任务，就是要遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，并努力使之保持在一个适度的范围内。
　　二是各地区的人民都能享受均等化的基本公共服务。义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、扶贫济困、防灾减灾、公共安全、公共文化等基本公务服务，不应因地区的不同、人群的不同而有明显的差异。基本公共服务均等化，是现阶段更加注重社会公平、实现公平与效率相统一的重要标志，是贯彻落实科学发展观的必然要求，是各级政府义不容辞的责任。加快基本公共服务从发达地区向欠发达地区、从城市向农村延伸，尽快让全体人民共享改革发展成果，是当前面临的一项重要任务。
　　三是各地区比较优势能够得到合理有效的发挥。从亚当·斯密提出的绝对比较优势到大卫·李嘉图的相对比较优势，再经过国际贸易理论的发展，比较优势现在也被称为比较竞争力。不同地区都有其比较优势，只要充分发挥各自的比较优势，再通过区域之间比较优势的交换，整个国民经济就可以拿到一块额外的红利，就可以实观全国整体利益的最大化，有效消除区域间的利益冲突，促进区域间的优势互补、互利互惠，这也是促进区域协调发展的重要内容和主要标志。 
　　四是各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。这也是衡量区域发展协调性的一个重要标志。这个问题不光是欠发达地区，发达地区也同样存在，比如今年太湖蓝藻事件的爆发就给我们敲响了警钟。党的十七大提出了优化国土开发格局和形成主体功能区的任务，实际上折射出来的就是要保持人与自然和谐发展的战略思想和重大原则。只有保持人与自然关系处于和谐状态，才能真正做到区域的全面、协调、可持续发展。
　　第二，要正确处理好区域协调发展的几个重大关系。
　　一是政府与市场的关系，促进区域协调发展应当充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，打破地区封锁，建立全国统一市场，实现生产要素在地区间的自由流动和产业转移。但仅靠市场机制的作用，很难缩小区域间的发展差距，更难以实现区域间人民享有均等化的基本公共服务和保护好生态环境。政府是促进区域协调发展的主体，应充分发挥政府的管理、协调、服务职能，不断加大解决区域问题的力度。
　　二是中央与地方的关系。从国际经验看，中央政府在促进区域协调发展中承担着更多责任。从我国的实际情况看，中央政府的职责主要是健全法制、确定战略、编制规划、制定政策，协调地区关系等。地方政府应在国家区域发展总体框架指导下，从本地实际出发，落实好区域发展战略和政策，增强本地区的发展能力，积极开展与其他地区的经济技术合作。 
　　三是发达地区与欠发达地区的关系。要加大国家对欠发达地区支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区经济社会发展，引导发达地区通过对口支援等多种方式帮扶欠发达地区。欠发达地区也不能仅仅依赖国家的扶持和发达地区的帮助，要充分发挥自身的积极性创造性。还要看到发达地区的率先发展是促进区域协调发展的重要基础，不能采取杀富济贫、截长补短，通过限制发达地区发展的办法来缩小地区差距。
　　第三，要加快推进形成主体功能区。
　　十七大明确指出，要按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，推进形成主体功能区，是优化国土空间布局的重大举措，是落实区域协调发展的基础性工作，是从根本上理顺区域发展关系的重要途径。
　　按照国务院部署，目前全国主体功能区规划编制工作已全面展开。当前，一是要积极做好主体功能区规划编制的相关基础工作，客观评价各地区资源环境承载能力和开发密度，准确分析各地区未来发展潜力， 努力提高主体功能区规划编制的科学性和有效性；二是要加大对区域政策的研究力度，研究与主体功能区相配套的财税政策、投资政策、产业政策、土地政策、金融政策、人口政策，尤其要抓紧研究加大对限制开发和禁止开发区域财政转移支付力度的政策措施；三是要进一步研究主体功能区规划与区域发展总体战略和区域规划的关系，明确主体功能区规划与四大板块发展战略的相互作用机制，明确国土规划、区域规划在主体功能区中的战略定位。
　　第四，要完善区域政策，推进体制创新。
　　促进区域协调发展需要采取综合性的政策措施，加快推进体制机制创新。
　　一是加强区域规划的编制与实施。在总结京津冀都市圈和长江三角洲地区区域规划编制经验的基础上， 选择部分对我国区域发展具有重大意义的跨省区地区和重点地区开展区域规划编制工作。进一步强化区域规划的约束性，促进区域规划编制工作逐步。走向规范化。
　　二是积极推进资源要素价格改革。加快建立起真正体现供求状况、资源稀缺程度和有利于协调发展、可持续发展的价格形成机制，打破地区封锁和贸易壁垒，促进资源要素自由流动。
　　三是建立资源补偿和生态环境补偿两大机制。加快资源税费改革，增加对资源输出地的补偿力度：探索开征生态补偿税，作为共享税，并根据跨区域生态补偿的实际情况，合理确定中央与地方的分享比例， 并将中央的生态补偿税金全部用于对限制开发和禁止开发地区的转移支付。
　　四是完善人口、劳动力流动管理政策，改革户籍制度，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，综合运用经济、法律、行政手段，鼓励人才到欠发达地区工作。
　　五是适时推动区域立法工作。抓紧制定促进区域协调发展法、 区域规划法等关系区域协调发展的专门的法律法规：力争尽快形成促进区域协调发展的法律基本框架。■

　　国家发改委副主任 杜鹰