刘英来等：政府内部控制失效溯源
null [03-05 00:00]
设置缺失，缺少责任约束，外部环境变化快，测评力度不够，是造成政府部门内部控制执行缺位的主要原因
□ 国家审计署审计科研所课题组/文
国家公共事务管理一般分为立法、司法和行政三部分。中国习惯于将履行行政职能的机关称为政府部门，他们是公共事务管理的主体。
政府部门内部控制是政府部门管理的组成部分。从静态上讲，内部控制是指政府部门为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施；从动态上说，内部控制是政府部门为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范过程。
与企业和金融机构的内部控制相比，政府部门内部控制以满足公共利益为目标，以追求社会效率和公平之间的平衡为价值取向，而且能产生影响宏观经济效果和政府公众信誉的社会效应，在政府部门管理中发挥制约、规范行政行为的作用。
在中国，政府内部控制的现状如何？国家审计署13个驻部委派出局的问卷调查表明，尽管中央部委内部会计控制、财务管理控制设置比较健全，但业务管理控制、决策控制、内部控制监督、内部审计机构等的设置都有待完善，内部审计机构独立性也不强。
例如，在所调查的中央政府部委中，近62％对交易和重要事项的处理没有设置效率督促、效果考评程序；约73％没有建立风险评估机制，且只有不到8％建立了单项业务或重大投资风险评估机制；有65％没有建立决策支持系统；38％没有设置日常内部控制监督程序，近一半没有设置内部控制定期检查程序；除个别单位外，多数单位内部审计机构不是独立于财务部门的内部监督机构，不能直接向单位最高管理层汇报工作，往往成为会计稽核或财务监督的替代品。
问卷调查所揭示的政府部门内部控制存在的问题，在中央预算执行过程中也得到印证。对2005年－2006年中央部门本级预算执行审计所发现问题的分析表明：
——账务处理控制执行失效问题偶有发生。会计凭证复核、审核不严；账账、账实核对不严。具体表现为错记科目，少计收入，多计支出；漏记资产，资产不入账，应缴财政性收入挂账等。
——预算批复、执行和编制环节内部控制执行失效问题严重。2005年中央部门本级预算执行审计中，发现本级预算管理问题29个，占当年中央部门本级预算执行审计发现问题总数的近三分之一；2006年发现本级预算管理问题31个，也占当年发现问题总数的近30％。这方面问题具体表现为预算编制和执行的真实性、准确性审核执行不严，预算执行效率督促、效果评价措施执行缺位。
——财政财务支出控制有令不行、执行缺位。例如，专项支出标准和范围的审核、检查执行不严。2005年此类问题占当年中央部门本级预算执行审计发现的财政财务支出问题总数的37.5％，2006年约占73％。其具体表现是，改变资金用途，转移资金，列支行政管理费、人员工资，超标准支出，多安排项目预算，挤占挪用资金等。此外，基本建设资金支出也存在不执行报批程序，支出标准和范围的审核、检查执行不严等问题。
——财政财务收入的收费、上缴环节控制执行失效问题时有发生。例如，不经批准自行收费，不按规定标准收费；行政性收费、非税收入不上缴财政，或将预算内收入转为预算外收入，预算外收入不纳入财政专户管理等。
——财政财务收支结余使用环节控制执行缺位。表现为专项经费结余不纳入预算管理，按规定应上缴的经费结余没有上缴，转移账外结余等。
——资产保管、处置、出借环节控制执行存在一定的问题，固定资产处置不执行报批程序，资产管理监督不严。具体表现包括：自行处置资产、转移处置资产收入；出借物资逾期不收回，违规购置并转移固定资产，违规开设银行账户，对外投资损失、出借款项不及时收回，不按规定清理有关账户等。
尽管政府部门内部控制还存在很多问题，仅就内部控制标准而言，随着中国市场经济发展、政府职能转变以及公共财政框架建立，中国政府部门内部控制标准体系已基本形成。但是，随着预算支出管理改革的深化，部分政府部门内部控制标准之间还有待协调，部分标准也有待完善。
具体而言，部门预算改革、财政国库管理制度改革、“收支两条线”管理改革、政府采购制度改革，以及“金财工程”、“金税工程”和“金关工程”的建设，特别是财政国库管理制度的改革，引发了相关法律、法规、规章和文件之间的不协调。例如，现行预算法、国家金库条例、税收征管法就与改革后的财政国库管理制度不相适应。此外，为适应财政国库管理制度改革和预算外资金收入收缴管理改革，政府曾出台一些过渡性措施，但应修订的法律法规现在还没有修订，应制定的配套措施也还没有制定。
在内部控制环境方面，对中央13个部委的问卷调查、2005年－2006年中央部门预算执行审计结果的综合分析表明，尽管政府部门内部控制主体条件比较健全，大多数单位建立了信息沟通渠道，规定了内部控制执行形式，但内部控制信息化程度有待提高，内部控制文件系统有待完善，并存在一定的重内部控制制度建设、轻内部控制执行的倾向，外部环境也有待改善。
总之，对政府内部控制现状分析表明，设置缺失，缺少责任约束，外部环境变化快，测评力度不够，是形成政府部门内部控制执行缺位、不到位的主要原因。
针对这些问题，目前中国健全和加强政府部门内部控制的应包括这样几项工作：
首先，完善政府部门内部控制框架。这是提高政府部门内部控制工作整体水平应解决的关键问题，而建设政府部门文化、建立和健全内部审计机构、健全风险评估机制则是中国政府部门构建内部控制框架的重点。具体措施包括加强行政伦理建设，开展业务风险评估，加强内部审计等。
其次，以法律和制度形式硬化政府部门内部控制责任约束。具体包括：
——进一步完善政府部门内部控制法制建设。在架构上，以人大常委会通过的法律作为内部控制的基础，以国务院制定的法规作为内部控制的主体，以政府部门制定的规章作为内部控制制度的补充。根据不同部门内部控制共性的内容，制定通用的内部控制法律或法规。各部门特有的内部控制内容，通过部门规章或其他法律、法规的有关条款作出规定。
——实行政府部门内部控制测评报告和公示制度。加强内部审计机构对本单位内部控制的测评，实行内部审计机构向单位主要负责人定期报告的制度；加强审计机关对被审计单位内部控制测评，实行审计机关对被审计单位内部控制及内部控制测评结果、审计机关内部控制测评结果进行公示的制度，以加强人大、政府、公众对政府部门内部控制的监督。
——实行内部控制责任追究制度。以政府预算执行为主线，落实财政财务收支主要环节的内部控制责任，制定并执行内部控制责任追究制度，以加强法律对政府部门内部控制的监督。
第三，积极促进政府部门内部控制与外界环境的协调发展，开展政府部门内部控制环境风险审计调查，综合分析政府部门预算执行中存在的内部控制问题，开展政府部门内部控制测评。
第四，借鉴国际经验，尽快开发政府部门内部控制测评指南。这是中国审计机关开展内部控制测评工作待解决的主要问题。■
□ 国家审计署审计科研所课题组/文
国家公共事务管理一般分为立法、司法和行政三部分。中国习惯于将履行行政职能的机关称为政府部门，他们是公共事务管理的主体。
政府部门内部控制是政府部门管理的组成部分。从静态上讲，内部控制是指政府部门为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施；从动态上说，内部控制是政府部门为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范过程。
与企业和金融机构的内部控制相比，政府部门内部控制以满足公共利益为目标，以追求社会效率和公平之间的平衡为价值取向，而且能产生影响宏观经济效果和政府公众信誉的社会效应，在政府部门管理中发挥制约、规范行政行为的作用。
在中国，政府内部控制的现状如何？国家审计署13个驻部委派出局的问卷调查表明，尽管中央部委内部会计控制、财务管理控制设置比较健全，但业务管理控制、决策控制、内部控制监督、内部审计机构等的设置都有待完善，内部审计机构独立性也不强。
例如，在所调查的中央政府部委中，近62％对交易和重要事项的处理没有设置效率督促、效果考评程序；约73％没有建立风险评估机制，且只有不到8％建立了单项业务或重大投资风险评估机制；有65％没有建立决策支持系统；38％没有设置日常内部控制监督程序，近一半没有设置内部控制定期检查程序；除个别单位外，多数单位内部审计机构不是独立于财务部门的内部监督机构，不能直接向单位最高管理层汇报工作，往往成为会计稽核或财务监督的替代品。
问卷调查所揭示的政府部门内部控制存在的问题，在中央预算执行过程中也得到印证。对2005年－2006年中央部门本级预算执行审计所发现问题的分析表明：
——账务处理控制执行失效问题偶有发生。会计凭证复核、审核不严；账账、账实核对不严。具体表现为错记科目，少计收入，多计支出；漏记资产，资产不入账，应缴财政性收入挂账等。
——预算批复、执行和编制环节内部控制执行失效问题严重。2005年中央部门本级预算执行审计中，发现本级预算管理问题29个，占当年中央部门本级预算执行审计发现问题总数的近三分之一；2006年发现本级预算管理问题31个，也占当年发现问题总数的近30％。这方面问题具体表现为预算编制和执行的真实性、准确性审核执行不严，预算执行效率督促、效果评价措施执行缺位。
——财政财务支出控制有令不行、执行缺位。例如，专项支出标准和范围的审核、检查执行不严。2005年此类问题占当年中央部门本级预算执行审计发现的财政财务支出问题总数的37.5％，2006年约占73％。其具体表现是，改变资金用途，转移资金，列支行政管理费、人员工资，超标准支出，多安排项目预算，挤占挪用资金等。此外，基本建设资金支出也存在不执行报批程序，支出标准和范围的审核、检查执行不严等问题。
——财政财务收入的收费、上缴环节控制执行失效问题时有发生。例如，不经批准自行收费，不按规定标准收费；行政性收费、非税收入不上缴财政，或将预算内收入转为预算外收入，预算外收入不纳入财政专户管理等。
——财政财务收支结余使用环节控制执行缺位。表现为专项经费结余不纳入预算管理，按规定应上缴的经费结余没有上缴，转移账外结余等。
——资产保管、处置、出借环节控制执行存在一定的问题，固定资产处置不执行报批程序，资产管理监督不严。具体表现包括：自行处置资产、转移处置资产收入；出借物资逾期不收回，违规购置并转移固定资产，违规开设银行账户，对外投资损失、出借款项不及时收回，不按规定清理有关账户等。
尽管政府部门内部控制还存在很多问题，仅就内部控制标准而言，随着中国市场经济发展、政府职能转变以及公共财政框架建立，中国政府部门内部控制标准体系已基本形成。但是，随着预算支出管理改革的深化，部分政府部门内部控制标准之间还有待协调，部分标准也有待完善。
具体而言，部门预算改革、财政国库管理制度改革、“收支两条线”管理改革、政府采购制度改革，以及“金财工程”、“金税工程”和“金关工程”的建设，特别是财政国库管理制度的改革，引发了相关法律、法规、规章和文件之间的不协调。例如，现行预算法、国家金库条例、税收征管法就与改革后的财政国库管理制度不相适应。此外，为适应财政国库管理制度改革和预算外资金收入收缴管理改革，政府曾出台一些过渡性措施，但应修订的法律法规现在还没有修订，应制定的配套措施也还没有制定。
在内部控制环境方面，对中央13个部委的问卷调查、2005年－2006年中央部门预算执行审计结果的综合分析表明，尽管政府部门内部控制主体条件比较健全，大多数单位建立了信息沟通渠道，规定了内部控制执行形式，但内部控制信息化程度有待提高，内部控制文件系统有待完善，并存在一定的重内部控制制度建设、轻内部控制执行的倾向，外部环境也有待改善。
总之，对政府内部控制现状分析表明，设置缺失，缺少责任约束，外部环境变化快，测评力度不够，是形成政府部门内部控制执行缺位、不到位的主要原因。
针对这些问题，目前中国健全和加强政府部门内部控制的应包括这样几项工作：
首先，完善政府部门内部控制框架。这是提高政府部门内部控制工作整体水平应解决的关键问题，而建设政府部门文化、建立和健全内部审计机构、健全风险评估机制则是中国政府部门构建内部控制框架的重点。具体措施包括加强行政伦理建设，开展业务风险评估，加强内部审计等。
其次，以法律和制度形式硬化政府部门内部控制责任约束。具体包括：
——进一步完善政府部门内部控制法制建设。在架构上，以人大常委会通过的法律作为内部控制的基础，以国务院制定的法规作为内部控制的主体，以政府部门制定的规章作为内部控制制度的补充。根据不同部门内部控制共性的内容，制定通用的内部控制法律或法规。各部门特有的内部控制内容，通过部门规章或其他法律、法规的有关条款作出规定。
——实行政府部门内部控制测评报告和公示制度。加强内部审计机构对本单位内部控制的测评，实行内部审计机构向单位主要负责人定期报告的制度；加强审计机关对被审计单位内部控制测评，实行审计机关对被审计单位内部控制及内部控制测评结果、审计机关内部控制测评结果进行公示的制度，以加强人大、政府、公众对政府部门内部控制的监督。
——实行内部控制责任追究制度。以政府预算执行为主线，落实财政财务收支主要环节的内部控制责任，制定并执行内部控制责任追究制度，以加强法律对政府部门内部控制的监督。
第三，积极促进政府部门内部控制与外界环境的协调发展，开展政府部门内部控制环境风险审计调查，综合分析政府部门预算执行中存在的内部控制问题，开展政府部门内部控制测评。
第四，借鉴国际经验，尽快开发政府部门内部控制测评指南。这是中国审计机关开展内部控制测评工作待解决的主要问题。■
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